内容提要：现代社会保障制度从19世纪80年代产生发展到今天，已经成为世界各国促进经济发展、稳定社会秩序与安全、保证人民基本生活、提高人民福利水平的重要机制。我国也不例外。社会保障是保证社会成员基本生活，促进经济发展和社会稳定的“安全网”。社会保障基金是支撑这张“安全网”强大的物质基础。没有它，社会保障的功能就难以发挥。建立健全社会保障体系，需要有充实的社会保障基金，否则社会保障体系的建立就是句空话。

    关键词：社会保障预算法 基金预算 制度创新

　　2005年10月11日党的十六届五中通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了“加快完善社会保障体系。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式。完善城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度。增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，逐步做实个人账户。逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂的能力。发展企业补充保险和商业保险。认真解决进城务工人员社会保障问题。推进机关事业单位养老保险制度改革。重视保障妇女儿童权益。积极发展残疾人事业。加强社会福利事业建设，完善优抚保障机制和社会救助体系，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。认真研究制定应对人口老龄化的政策措施。”可见，加快社会保障体系建设关系重大，迫在眉睫，成为社会保障工作的中心任务，也是促进制定《社会保障预算法》的重要环节。

　　一、加快社会保障预算体系建设的内容

　　（一）加快社会保障收支体系建设

　　当前，不少国家都构建以开征社会保障税、实行国家一般性税收收支社会保障预算或社会保障基金预算为主要内容的社会保障收支体系。因此，要对我国现行的社会保障收支体系进行完善。除了转变筹资模式，真正实现社会统筹与个人帐户相结合外，当务之急是改革筹资办法，拓展新的筹资渠道，开征社会保障税，建立以社会保障税为主体的多元筹资体系。同时，全面推进社会保障资金社会化发放。

　　（二）加快社会保障预算管理体系建设

　　建立和健全社会保障预算管理体系，是加强社会保障基金财务管理、深化社会保障制度改革的必然选择，也是完善政府财政预算，强化财政监督职能的需要。

　　（三）加快社会化服务体系建设

　　1．健全社会保障基金运营监督体系

　　要建立健全社会监督和财政监督制度。建立由政府、单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障执行情况进行监督。加强财政监督既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，并发挥社会中介机构的作用，将政府检查与社会监督紧密结合在一起，力求监督的公平、公正、公开。通过建立健全社会保障管理体系，使社会保险基金管理有方、监督有力、运营有效。

　　2．加快社会化服务体系建设

　　要采取切实可行的措施，推行社会保障基金全额缴拨办法。企业的养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金的缴拨都要实行属地化管理，各项社会保险待遇均委托银行进行支付，企业退休、失业人员将由社会管理和社区服务。随着个人收入通过银行等金融机构支付条件的日趋成熟，应加快实行社会保障基金由银行等金融机构发放，社会保障经办机构只需承担政策咨询和发放标准的核定等社会化管理责任。对离退休人员等社会保障对象实行社会化管理，脱离其原工作单位。企事业单位只承担纳税义务，不承担支付社会保障待遇等社会性事务。要建立统一的现代化社会保障信息和统计管理系统，实现社会保障的现代化管理，提高社会保障信息和统计的准确性与透明度。逐步将设在企业的再就业服务中心转为社会管理，削弱企业的社会服务功能，促进劳动力市场建设。

　　二、西方国家社会保障预算制度的形态和借鉴

　　目前西方国家社会保障预算的编制大致有四种模式：

　　（一）美国的基金预算模式

　　美国等国的社会保障事业的财务状况以基金的形式来反映，被排除在政府公共预算外。社会保障是其最大的信托基金，包括养老、医疗保健、失业、福利等项目，收入来源主要是社会保险税、捐税和联邦基金的拨款（预算内安排的支付），支出绝大部分用于福利，一小部分用于管理费（约占总支出的1％左右），并反映基金节余及其投资情况。其优点是：独立于国家预算之外，接受社会公众的监督，均依法律运营，透明度高，政府参与的程度小，所担负的责任小，有利于财政运行。其缺点是：政府有可能失去对社会保障事业的控制，使其成为独立性很大的单纯的社会福利事业，而政府承担着对社会保障事业的总担保责任，因此对政府的运转构成潜在威胁。

　　（二）英国、瑞典的政府公共预算模式

　　英国、瑞典等福利国家，将社会保障资金全部纳入预算内，同政府其他收支混为一体，国家全面担负起社会保障事业的财政责任。在这种模式下，并不存在名副其实的社会保障预算。

　　其优点是：可以切实保障每一位公民或居民的基本生活，体现了较高的福利水平；福利开支体现了政府的理想、意志和政策，政府能够控制社会保障事业的进程，直接参与其具体的管理工作。其缺点是：政府参与过多，担负的责任重大，在“福利刚性”的影响下，易于给财政造成较大的负担。这种缺点在“福利”国家日益显露，并造成较大的财政困难。此外，由于这些国家的福利水平高，从另一侧面给经济带来负面影响，一定程度上延缓了经济发展的进程。

　　（三）一揽子社会保障预算模式

　　这种预算把来自社会保障基金的收支和来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社会保障收支、结余投资及调剂基金的使用情况。其优点是：能够全面反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现国家社会保障整体水平；可以对社会保障的资金需求做出全面、统一的安排，有利于社会保障事业的协调发展；体现了社会公众对社会保障事业的监督管理；国家对社会保障事业的财政负担既不是过重，又有所承受，均在合理的限度内。其缺点是：涉及部门利益的重新调整，实施难度很大；具体编制方法比较复杂，技术处理有一定难度。此外，当前社会保障事业多头管理，易于造成预算编制权限的割裂，影响社会保障预算的编制与执行。

　　（四）政府公共预算下的二级预算模式

　　该模式在编制政府公共预算时，将社会保障资金收支单独划出来，编制一个子预算。其优点是：较政府公共预算形成了一定的独立性，能够相对完整地反映社会保障资金收支情况。其缺点是：由于没有完全独立，造成社会保障预算管理权限不明，未根本解决有社会保障基金管理体制的弊端，使社会保障预算的编制流于形式。

　　从国际惯例和我国的国情来看，当前社会保障预算的模式有两种方案可供我国选择：

　　模式一：社会保障基金预算+政府模式预算，即社会保障基金预算、政府公共预算分别编制。

　　这种模式的优点是：1．有利于加强资金管理。2．明确体现政府的支持。3．编制方法比较简单，容易过渡。

　　其缺点是：1．基金预算不能全面反映社会保障资金规模和保障水平。2．基金预算与公共预算基本上是“两张皮”，缺乏有机的联系。3．涉及到部门利益调整，实施难度较大。

　　模式二：一揽子社会保障预算模式，即社会保障基金预算+政府公共预算中安排的社会保障支出+社会筹集资金+社会保障事业单位的收入。

　　这一方案的优点是：1．有利于加强资金管理。2．明确体现政府的支持。

　　总之，“一揽子”社会保障预算既能够克服先行预算和保障管理办法所带来的政府在社会保障方面所作努力难以体现及各项基金管理混乱等问题，又能够克服社会保障基金预算不能全面反映社会保障收支状况的弊端，同时吸收政府公共预算管理办法和社会保障基金预算的管理办法的优点，符合我国建立社会主义市场经济体制和完善社会保障制度的客观要求。[1] /////

　　三、我国社会保障预算法律制度改革的思路

　　综观我国社会保障基金管理体制的现状，存在的最大问题，一是多家管理的条块分割的局面难以打破；二是行政管理与基金管理捆在一起的这种政资不分、政事不分的问题相当突出，因此改革我国社会保障基金管理体制，必须解决这些主要矛盾，才能真正管理好社会保障基金，保证社会保障事业的发展。按照社会主义市场经济体制的要求，总的改革目标是，建立起以组织建设为重点，制度建设为保障，机构完整、制度健全、工作高效、统一协调、方法简便、管理和服务社会化的社会保障基金管理体制。具体来说，需迫切实现的目标有两个：

　　（一）实现政事分离

　　解决基金管理体制上的问题，除了改变多头管理的问题外，另一个重要目标就是克服政事不分，职责分工不明确，没有形成决策、执行、监督三项职能相互配合制衡的机制的问题。要按照发展社会主义市场经济和建设现代政府的要求，着力抓好四个方面：一是政府不应该管的事一定不要管。二是政府应该管的事一定要管好。三是深化政府机构改革。四是加快建设法治政府和服务型政府。当前实现“政事分离”，需要坚持以下几点原则。

　　1．政府行政管理部门与社保基金管理部门坚决地脱钩分离，无论在机构上、人员上、基金上、管理费用上，还是在业务上，都不能再保持过去那种从属关系，要坚持和帮助基金管理机构成为真正独立、有真正经营管理权的法人单位。

　　2．政府要通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身对社会保障基金管理工作的指导和监督职责。

　　3．政府主管部门要根据社保制度改革的目标，推动社保基金管理机构的发育和成熟，并通过立法和政策形式规范基金管理机构的运作。[2]

　　（二）实现社会保障管理体制的统一

　　1．统一管理

　　管理上的统一需要组织机构的健全和职责关系的理顺，同时还需要有现代的技术设备和高素质的人才做保证，这是改革的主攻方向，但需要采取更为现实的步骤和缜密的方案。要进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率。同时，要制定有效措施，核实社会保险费的缴费基数，将合法收入纳入其中，改变目前的缴费基数大大低于职工的实际收入水平的状况。社会保险基金收缴、支付及营运要规范化、制度化，做到公开、透明、安全。社会保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。同时，还要考虑如何使社会保险基金，特别是个人帐户积累基金通过投资运作实现保值增值。

　　2．统一资金

　　就社会保险基金而言，应当由专门的机构统一管理，统一运营，有条件的还应实行统一的个人帐号。在统一的社会保险基金中，各社会保险项目的基金可分别设帐，但基金在项目之间应能够融通。在实行省级统筹以后，资金应在省级统一运作，从而消除基金切割、缺乏调剂的状况。全国社会保障基金的筹集和积累是一个长期过程，各种筹集资金方式都将有计划、分步骤进行。这对于应对人口老龄化高峰具有十分重要的意义，要抓紧研究制定相应的办法。

　　3．统一制度和政策

　　养老、医疗、失业、工伤、生育五大基本社会保险制度，都应在全国范围内分别实现统一，包括基金的收缴、支付待遇等在内，各自都应在统一制度的框架内进行调整。鉴于我国各自情况的差异，统一制度应设定上限和下限，有一定弹性幅度，但原则规定必须全国统一。中央和地方的政策要有效衔接，地方政策可以在中央所规定的政策范围内变动，但不能各吹各的调。社会保险项目的政策规定，要相互平衡、相互协调，同时界定清楚。改变相互包容的状况。

　　4．统一立法

　　这里是指国家立法。除了社会保险法外，社会保险各项目也要实行统一立法，以便依法规范各地各部门的管理行为。地方立法也应遵循国家立法原则办事，使全国形成一个纵向和横向的、相互联系彼此促进的法制网络。贯彻依法治国的基本方略，全面推进法制建设，形成中国特色的社会主义法律体系。推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加强司法监督，促进司法公正，维护司法权威，做好普法工作。

　　建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着眼点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。而社会保障是保证社会成员基本生活，促进经济发展和社会稳定的安全网，社会保障基金是支撑这张安全网的强大物质基础。所以，改革社会保障基金预算制度对推进社会主义和谐社会建设十分重要。

　　注释:

　　[1]周顺明：《社会保障预算》，湖北人民出版社，2000年10版，第287页
　　[2]齐海鹏等：《社会保障基金管理研究》，东北财经大学出版社2002年9月版，第262页。

　　【参考文献】

　　{1}齐海鹏等：《社会保障基金管理研究》，东北财经大学出版社2002年9月版。
　　{2}刘钧：《运行与监管——中国社会保障资金问题分析》，清华大学出版社2003年10月版。
　　{3}周顺明：《社会保障预算》，湖北人民出版社2000年10版。
　　{4}林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年4月版。
　　{5}许琳主编：《社会保障学》，清华大学出版社、北京交通大学出版社2005年1月版。 （中国人民大学法学院·李永贞）