【核心提示】面对人口老龄化挑战，必须完善农村社会养老保险制度，政府承担应有的责任和义务，改变传统养老观念，拓宽资金来源渠道与保值增值的能力，加大宣传力度，建立多层次的农村社会养老保险体系，从而促进安徽省农村社会养老保险的发展。

　　面对人口老龄化的挑战，必须完善农村社会养老保险制度，政府承担应有的责任和义务，改变传统养老观念，拓宽资金来源渠道与保值增值的能力，加大宣传力度，建立多层次的农村社会养老保险体系，从而促进安徽省农村社会养老保险的发展。

　　新农村建设以来，农村居民的养老保险问题成为一个热点和难点问题。2009年9月1日颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着“新农保”制度的试点工作在全国范围内展开。

　　安徽省作为典型的“未富先老”的省份，老龄化问题有两个突出的特点：一是农村老年人比例高于城镇老龄化比例；二是伴随着农村剩余劳动力的转移，农村“空巢”现象严重，高龄老人的生活照料、精神慰藉、康复护理将会给家庭和社会带来许多新的问题。为了提高农村老年人生活质量，应对老龄化问题，促进新农村建设，在国家《指导意见》的基础和原则下，安徽省农村社会养老保险工作得到了很大的发展。

　　一、安徽省农村社会养老保险现状分析

　　（一）安徽省农村社会养老保险制度分析

　　在国家《指导意见》的指导下，安徽省政府出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确规定社会统筹账户和个人账户结合的积累制社会养老保险制度，缴费来源三部分即个人缴费、集体补助、政府补贴，并且该制度考虑了老人、中人和新人的区别，完成了制度衔接。

　　该《实施意见》有五大亮点：一是补贴标准每人每年不低于30元，其中省级财政承担20元。2011年，全省在19个县提高了对参保人员的缴费补贴标准，最高补贴标准达180元；二是为鼓励农民积极参保，对长期缴费超过15年的，每超过1年，基础养老金加发1%，最高不超过10%，加发的基础养老金由试点地区人民政府承担；三是“旧农保”缴费额折算“新农保”参保缴费年限，最长不超过15年；四是养老金支付水平伴随着经济发展水平提高，中央确定的试点地区基础养老金标准为每人每月55元，而11个县提高了基础养老金待遇标准，最高标准达到80元，试点地区人均每月发放70元；五是从2011年起，安徽省“新农保”和城镇居民养老保险统一管理，统称为城乡居民养老保险。

　　（二）覆盖率逐步提高

　　2009年12月，安徽省第一批试点县有12个。2010年10月又有14个试点县获批。2011年9月5日，安徽省公布了第三批41个试点县（市、区），目前共有67个县成为“新农保”试点县。纳入国家第一、二批“新农保”试点的26个县（市、区）参保人数达935.5万，总体参保率近85%。

　　（三）缴费情况

　　长期以来，农村养老的支柱为家庭和土地，社会养老明显积累不足，对于安徽省这样的农业大省，积累制农村社会养老保险起步艰难。根据制度安排，“新农保”缴费来源于三部分：个人缴费、集体补贴、省级和中央财政补助相结合。根据自愿原则，个人缴费分为5个档次，每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，最高可缴费2000元，省级和中央财政补助每人每年30元。据统计，2009年，各级财政共安排“新农保”补助资金10841万元；2010年，共安排补助资金100790万元；2011年上半年，已安排补助资金118929万元。

　　（四）支付情况

　　“新农保”实施个人账户和统筹账户相结合，养老金支付包括两部分：基础养老金和个人账户养老金。根据《指导意见》规定，试点地区基础养老金标准为每人每月55元，而安徽省部分县提高了基础养老金待遇标准，最高标准达到80元，而个人账户养老金则是根据缴费年限和缴费金额确定。

　　二、安徽省农村社会养老保险发展中潜在的问题分析

　　从2009年开始，安徽省农村社会养老保险得到了一定的发展，但是由于长期存在的一些问题，使得安徽省农村社会养老保险在发展中遇到一些障碍。

　　（一）传统养老方式不适应新农村建设的需要

　　长期以来，农村养老主要是依靠传统的方式，即家庭养老（包括养儿防老和自我积累防老）和土地养老，社会养老基础薄弱。随着市场经济和工业化、城镇化的发展，特别是计划生育政策推行，农村青壮年劳动力向城镇流动，农村家庭正逐步走向小型化、老龄化，客观上使农村青壮年劳动力已无能力和时间尽赡养扶助父母的义务。安徽省农村人均耕地面积约1.17亩，土地收入占农民家庭总收入的比例下降，单项收入也不足以作为养老保障。

　　（二）没有满足农民生存权的要求，缺乏社会保障应有的社会性和福利性

　　生存权是农民的一项不可剥夺的权利，建立农村基本养老保险制度并扩大其覆盖面是农民生存权的重要保障。从全球来看，基本养老保险由现收现付制向积累制转换，即使实行完全积累制的国家，养老保险费也是由参保者和国家共同缴纳的，没有任何补贴的养老保险不可能是真正的社会保险，即使推行也不可能有可持续性。

　　根据《实施意见》规定，安徽省“新农保”账户由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。基础养老金在试点地区标准为每人每月55元，各地可以根据实际情况调整；个人账户养老金资金以个人缴费为主，集体补助、政府补贴为辅，不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于在乡镇企业发展比较好，农村集体经济有一定实力的地区，或者是在农村经济较为发达，农民收入较高，农村集体的经济实力也较强的地区，农村社会养老保险的开展还不会遇到太大的障碍，但毕竟安徽省大部分地区的农村经济不发达，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大部分农民得不到任何补贴，结果造成“个人缴纳为主”成了“完全由个人缴纳”，农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄，社会养老保险有其名而无其实。/////

　　（三）覆盖率低、保障程度有限

　　长期以来，农村社会养老保障不足，“新农保”制度实施后，已经进入60岁的老年人缺少个人账户资金积累，其养老金仅仅由基础养老金构成，在部分试点县的基础养老金支付达到每人每月80元，和城镇居民养老金相比还是偏低，尤其在物价上涨、通货膨胀率高的情况下，还远远达不到保障老年人生存权的需要。

　　就个人账户养老金而言，安徽省目前缴费标准暂定为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，最高缴费为2000元，根据自愿原则，农民缴费时，可以根据自己实际情况选择缴费，由于安徽省农村经济发展水平低和社会养老保险意识不强等原因，大多数农民选择最低保费100元。在不考虑通过膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费15年后开始领取个人账户养老金，每月只能领取14.41元（一年期存款利率为3.5%，本文按照贴现率4%计算），难以起到养老保障的作用。即使一个投保者按照最高缴费2000元缴纳，缴费年限达到40年，从60岁算起，该投保者每月可以领取个人账户养老金1367元，也很难从基本上解决养老问题。再加上政府投入少，导致“新农保”演变成为个人缴费的完全积累制，失去了社会保险的互助功能，对参保人员缺乏激励，导致覆盖面窄。

　　根据2010年全国第六次人口普查结果显示，安徽省居住在农村的人口为3391万（此数据不包括长期在外务工人员），安徽省60岁及以上老年人口为791.35万人，据来自省人社厅的数据显示，安徽省纳入国家第一、二批“新农保”试点的26个县（市、区）参保人数达935.5万（第三批41试点县“新农保”工作刚刚启动），占全省乡村人口的28%；217.8万人符合养老金领取条件，占全省60岁及以上老年人口的27.5%。伴随着“新农保”的实施，在试点县社会养老覆盖率较高，在非试点县社会养老发展缓慢，从全省来看，覆盖率比较低。

　　（四）农村社会养老保险法律法规建设滞后，存在制度上的不稳定性

　　作为社会保险体系的重要组成部分，农村社会养老保险应当有明确的立法，由各级政府根据相应的法律、法规和政策组织实施。我国农村社会养老保险从发展之初到现在几乎没有一部成文的法规。在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的基础上，安徽省的农村养老保险根据《安徽省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》展开，普遍缺乏法律效力，在这种情况下建立的农村养老保险不是农村居民与政府的长久性契约，具有很强的不稳定性。

 　（五）个人账户养老金投资渠道单一，保值增值能力不足

　　按照《指导意见》要求，在试点阶段，“新农保”基金暂时由县级统筹管理，个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。个人账户资金有限，缺乏合适的投资渠道和投资人才，再加上通货膨胀等因素的影响，个人账户养老金保值已经相当困难，更不用说增值。

　　（六）政府职责和义务的缺失

　　与城镇居民养老保险相比较，安徽省各地方政府对农村社会养老保险重视不足，对于试点地区有资格领取养老金的人员而言，由于其个人养老金账户缺乏，只有基础养老金，该部分实质上是现收现付制，属于转移支付部分，目前每人每月55元；而对于个人账户和统筹账户相结合的参保人而言，其个人账户养老金主要由个人缴费，政府每人每年补助30元，由于安徽省各地经济发展水平不高，集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现，实质上是强制个人储蓄，不利于调动参保人员的积极性，各地政府将社会养老保险的责任加到每个人身上，政府投入不足。各地政府过于强调经济因素对农村社会养老保险的影响，认为安徽省经济不发达，各地经济发展不均衡，所以难以实施全省统筹的农村社会养老保险。经济因素只是影响农村社会养老保险的一个因素，而且即使在小农经济的封建社会也存在社会保险，所以从维护农民生存权和提高老年人生活水平角度出发，各地政府应该承担起农村社会养老保险的责任。

　　从2011年起，安徽省“新农保”和城镇居民养老保险统一管理，统称为城乡居民养老保险，县级统筹管理，由人力资源社会保障部门履行“新农保”基金具体经办、监管职责。该部门集管理和监督于一体，缺乏相应的防范措施，威胁基金的安全和保值增值。积累制的农村社会养老保险制度需要一个原始积累时期，按照最低缴费年限计算，从开始投保到领取需要15年左右的时间，如果没有规范的制度和健全机构来管理运作基金，很难应对老龄化危机。由于政府宣传不到位，在农村的宣传人员是村干部，部分村干部对新政策不了解，只对政策做简单的宣传，很难调动起农民参加社会养老保险的积极性。

　　（七）农村居民还未形成社会保险理念

　　几千年来，家庭承担着生产、消费、生育和抚养等功能，加上传统文化的影响，家庭养老一直是农村老年人的养老方式，对农村社会养老保险的意义和性质缺乏认识，加上政策法规不健全和不稳定，宣传力度不足，群众对社会养老保险持观望态度居多，导致参保积极性不高。而且农村居民收入水平低，消费水平不断提高，导致农村居民过多地注重当期消费，很难对养老问题做出一个理性的安排。