中国社会保障模式的选择及其构建

　　社会保障模式是对不同社会保障的内在基本规定性及主要运行原则的理论概括，它反映了一国在某一历史时期社会保障制度的战略方向。从当前我国理论界对社会保障问题的研究状况来看，虽然有一些理论工作者和实际部门的同志从不同角度提出了模式设计方案，但都缺乏系统性和全面性。因此，本文试图提出并论证一个全新的同中国二元经济结构相适应的多元协调模式，并在此基础上来论证其构建措施。

　　一、中国社会保障制度改革的目标应是多元协调模式

随着经济体制的转型，社会保障制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根据社会保障模式选择的一般影响因素，结合中国的现实经济实际，笔者认为中国社会保障制度改革的目标模式只能是多元协调模式。其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理和统一协调。选择这一模式的主要依据是：

　　1、这是我国农村与城市生产力水平的差异性所决定的。我国城乡间生产力水平呈现出明显的二元特征：一个是以先进工业为基础的城市生产方式，一个是以传统农业为基础的乡村生产方式。不同的生产力决定了我国城乡经济体制的不同，从而在根本上决定了我国城乡社会保障的发展水平和体系结构的差异。相对而言，城市应采取就业型保障模式，而农村应采取家庭保障模式。所以，生产力水平的差异性决定了中国社会保障改革的目标模式不可能是一元的，而是二元的。

　　2、多种所有制结构并存决定了社会保障内容的多元化。由于我国生产力水平的差异性和多层次性，改革开放以来，实行了以公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结构，鼓励个体经济、私营经济和“三资”经济的大力发展。与此相适应，社会保障模式的着眼点也不能只停留在公有制经济特别是全民所有制的职工身上，而应惠及全民、集体、私营、中外合资等各类所有制企业的职工和个体户。因此，所有制结构的多样化决定了中国社会保障改革的目标模式是多元的，它应涉及不同的所有制主体。

　　3、地区经济发展的平衡决定了社会保障内容与水平的差异。

　　从全国来看，由于各国地区经济发展不平衡，形成了社会保障分配的差异，越是经济发达的地区，社会保障水平越高；越是经济欠发达的地区，社会保障水平越低。从1993年社会保障覆盖率来看，全国平均为9.3%，经济发达的上海为14.6%，北京为14.4%，天津为14.1%，而经济欠发达的贵州仅为4.2%,广西为5.1%,甘肃为6.3%。地区经济发展的不平衡这一事实说明，中国社会保障模式的选择既要强调同一性，又要承认差异性，不能强求一律。/////

　　4、社会保障制度内在要求国家主体要集中管理和统一协调。兴办社会保障事业是政府行为，是国家应履行的社会职责。因此，必须由国家建立统一机构，进行集中管理和统一协调。社会保障是一项系统工程，一方面它是社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚综合构成，另一方面它既有实施对象、享受条件、支付标准、资金来源、管理方式之间的配套协调问题，又有资金交纳统筹、储存运用、保值增值、分配运用之间的调节平衡问题，同时还涉及财政、税收、民政、劳动人事各部门。所以，必须建立具有统一协调功能的决策管理机构，综合协调各方面的工作。

　　由此可见，一方面生产力发展水平的差异性，多种所有制的并存性，经济发展的不平衡性决定了中国社会保障改革模式的多元化；另一方面社会保障制度的内在要求国家成为社会保障的主体，以便进行集中管理与统一协调。因此，中国社会保障制度改革的目标模式是多元协调模式。

　　二、多元化协调模式的内容和特征

　　多元化协调模式是依据社会保障制度的内在要求，结合中国生产力差异大、多种所有制结构并存、地区经济发展不平衡等现实国情而提出的一种模式。其主要内容与特征有：

　　1、城市和农村具有不同的社会保障体制。按笔者的设想在多元协调模式中，城市和农村的社会保障起点不同、项目内容不同、组织管理方式各异、近期发展方向不同。

　　首先，面临的问题和起点不同。从城市的现状看，我国的大部分城市已经初步建立了社会保障项目体系。目前面临的问题主要是如何完善保障制度，提高项目的实施效益。但从农村来看，社会保障的基础相当薄弱，仅有一些零星的救灾工作。因此，农村社会保障所面临的问题是如何填补项目的空白，是如何适应农村经济改革所造成的社会条件的变化，先创建一个能够有效运转的社会保障新体制。其次，项目内容不同。城市中项目内容比较多，待遇标准比较高，保障项目实施的形式也比较统一；而农村由于经济实力的限制，建立普通性保障的条件尚不具备，目前只能建立某些最基本的保障项目如保险、救济、扶贫等项目，并且社会保障的待遇标准不可能很高，保障项目内容也很难统一。再次，管理方式不同。城市中管理主要是向政府部门的管理、行业系统的管理、企业的管理相结合的方向发展；而农村中对社会保障事业的管理则采取社区管理的形式，以乡村政权组织为依托，在一定范围内组织实施各项保障措施。最后，近期发展方向不同。城市社会主要向保障项目管理社会化，保障资金运用经营化方向发展；而农村的社会保障则主要向保障范围扩大化，组织管理社区方向发展。

　　2、社会保障事业参与主体多元化。传统的社会保障模式单纯依赖国家出资并由政府部门包办，这种体制因国家财力有限而延缓了社会保障事业的发展水平。因此在建立多元协调模式中，逐步形成社会保障基金筹资和管理使用上的多元主体结构，具体内容为：

　　首先，要鼓励各地方、各企业以至于个人兴办多种形式的社会保障事业，逐步做到国家、企业和个人共同参与，合理分摊各种社会保障事业的经费开支。其次，国家有关部门、地方政府、社区组织和企业分别在不同层次上共同参与社会保障事业的管理。在此基础上由国家社会保障管理部门适当并集中，建立分散与集中管理和统一协调相结合的多元协调模式。最后，在政策上鼓励法人团体和社会组织，以提供商业保险的形式，参与社会保障事业的组织、实施和管理。/////

　　3、国家政府集中管理与统一协调。从管理方面来看，国家应在以下几方面加强管理：一是通过制定社会保障事业的发展战略来加强管理；二是通过制定政策和法规来加强管理；三是通过监督政策的落实，促进各项保障事业的开展。从协调方面来看，从以下几方面进行协调：一是协调城乡不同模式的发展，缩小两者的差距，逐步向统一化过渡；二是做好各子系统与各个项目在分工负责的基础上，在功能上达到协调。

　　三、多元协调模式的构建

　　多元协调模式是根据社会保障制度的内在规定性和具体国情来选择的，要在吸收国外经验，改革现有社会保障制度的基础上，采取积极有效的措施推动它的实现。

　　1、建立科学的社会保障管理体制。社会保障的管理体制是指从事和管理社会保障制度的一系列机构和具体的制度。在合理的社会保障管理体制中，各种机构与组织之间相互影响，能够主产生出激励、约束和监督相结合的机制，从而推动着社会保障模式的运转。从多元协调模式的建立来看，应建立集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。具体对策是：

　　首先，建立统一机构，实施集中协调管理。一方面通过统一的管理机构，提高社会保障机构的办事效率，促进社会保障功能的有效发挥。另一方面，通过统一的管理机构，建立统一的方针、政策、使社会保障工作在政令、规划、制度、标准、程序、部门权限方面做到协调统一。

　　其次，明确职责、实行分级管理，建立统一管理机构。强调集中协调管理并不是不要分工，而是要在统一机构的基础上，根据科学分工原则，建立由行政管理机构、经办机构、监督机构三个层次组成的分级管理体制，形成制衡机构。具体要做好以下几点：（1）行政性管理与事业性管理分开。政府主管部门的行政性管理不涉及具体管理的操作与实施，主要是管理政策、制度、标准、监督、协调以及改革方案的设计和修订等等。社会保障事业的经办单位主要实施具体的管理，执行具体的管理政策，主要包括管理资金收缴、发放、调剂与作用，保障实施效果的信息收集、反馈、分析与管理，负责保障项目的实施与运作，为保障对象提供服务。（2）社会保障管理部门的行政承能与经济职能分离。行政性管理部门与事业性管理部门履行的是政府职责，而资金的运作要与之独立，要遵循金融原则，建立社会保障基金的经营机构，保证基金的运营和保值与增值。（3）建立社会保障制度的监督机构。监督机构由政府代表、工会代表、公众代表所组成。对社会保障的运作实行监督，对行政管理部门和具体的实施部门的工作实行监督。

　　最后，社会化管理、社区管理与单位管理三者相结合，建立多层次管理体系。社会保障是一项综合性社会事业，因而必须实施社会化的管理。但是我国地域宽广，经济差异大，仅靠社会化管理难以充分发挥作用。所以在建立社会化管理的基础上，还要使社会化管理与社区管理、单位管理相结合。社区管理主要是依靠城市的街道办事处、居民委员会、农村中的乡政府和村委会来管理。单位管理主要是依靠生产和工作单位来进行管理。在上述三者的结合中，要以社会化管理为主，单位与社区管理为补充。通过三者结合建立多层次管理体系。

　　2、在城市和农村建立不同的保障模式。建国以来，农村的社会保障主要是家庭保障与政府救济为主要内容的模式，这种模式与农村经济结构的变化愈来愈不适应。因此在多元协调模式建立中，应建立适应市场经济要求的农村模式：/////

　　首先，以家庭保障为主，与社区扶持相结合，建立以“补救模式”为基础的农村社会保障。由于农村生产力水平的限制，新的保障体制不可能将一切都包干来，需要保障对象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救残补缺、济贫扶困，以维持最基本生活水平为出发点的农村社会保障模式。

　　其次，根据不同农村经济发展水平，选择不同内容，不同标准的模式。由于我国农村经济发展水平迥异，不可能用一种模式，而应从各地实际出发，因地制宜地去建立。理论界有人主张根据农村经济发展状况，分为贫困型、温饱型、富裕型三种，据不同情况建立不同模式，在贫因型农村建立救济型保障，在温饱型农村建立基本需要型保障，在富裕型农村建立保险型保障。这种主张是非常正确的，但是应该引起注意的是随着农村经济的发展，救济型、基本需要型要向保险型转变，并逐步与城市模式相趋同。

　　最后，在资金运行方式上实行个人储蓄积累制与国家出资相结合的方式。关于农村社会保障资金的运行方式理论界有三种观点，一种观点认为应建立个人储蓄积累制，一种是现收现付制，一种是半积累半现付，笔者以为在具体实施中，还应根据农村经济实际而具体对待。在贫困型农村中应以国家和集体出大头，个人出零头。在温饱型农村应以集体出大头，国家扶持为补充，并与个人出资相结合，采取半积累半现付制。在富裕型农村应采用基金制，以个人积累而形成基金，建立社会保障的资金来源。

　　目前，城市社会保障的基本框架已经确定，当前面临的主要问题是如何适应市场经济的发展进一步完善的问题。其完善的具体思路与对策是：第一，以失业保险和养老保险、医疗保险为主体内容建立“机制模式”，其主要功能在于解决城市市场经济发展中的特定问题，维护社会公平，使社会保障成为国家调节经济的内在机制。第二，从实际出发选择不同的具体模式。从现阶段改革实际需要来看，在经济不发达的城市应以阶段型重点保障模式为主，根据特定需要、特定问题而建立不同保障重点和保障项目。在此基础上，在经济发达地区的城市中可适当发展经济效益优先模式，以效益状况作为评价标准，使社会保障向商业化、企业化方向发展。在这个过程中还必须重视社区模式，在社区经济发达的地区，重视并推广各种类型的社区保障模式。第三，资金筹措和运作上可以采取社会统筹与个人帐户相结合的方式。在目前资金运作上可将现收现付制与半资金积累制相结合，逐步向积累制过度。

　　3、建立多元化的筹资渠道和筹资模式。多元协调模式建立和运作中最难的问题是资金的筹措和筹资模式的选择。保障模式再好，没有资金也难以进行有效运转。目前资金严重短缺是社会保障建立中急需解决的一个问题。借鉴发达国家的经验，根据中国实际，应建立多元化筹资渠道，并针对不同的保障项目建立不同的筹资模式。

　　（1）建立多元筹资渠道。传统保障模式的筹资渠道是单一的，随着十多年的改革，建立了政府、企业、个人三方负担的筹资渠道。但是仍然还存着一些问题，一是多元化筹资渠道还未完全建立，国家仍然负担了绝大部分，公民个人自保意识和能力还比较弱。二是现有筹资方式大多还是现收现付制，缺乏事先储备积累。因此，目前必须进一步改革，进一步扩大资金来源。首先，应开辟一些社会保障税。根据福利经济学的补偿原则，对个人开征所得税，实行累进制税率，从而使经济发展中的受益者补偿受损者。同时还可以从部分资产存量转化一部分，增加社会保障资金的增量，这种办法在目前的改革中可以作为一种新的筹资思路。其次，从企业方面来看，要根据企业的经营状况更进一步完善企业缴费制，实行强制积累。最后，从个人方面来看，主要是要提高个人的自保意识，改革单纯靠国家的依赖思想，并在此基础上，坚持实行个人积累制，把个人积累与国家、企业单位负担结合在一起。/////

　　（2）建立多元筹资模式。从世界各国来看，社会保障资金的筹集主要有三种模式：现收现付制、半积累制、积累制，目前大多数国家都采用积累制。我国经济发展水平低，很难一下子建立积累制。因此，必须根据不同保障项目采取不同的多元筹资模式。

　　首先，在失业救济金的筹措上，先由国家、企业、个人分摊完善现收现付制，然后建立半积累制，最后向积累制转变。从目前改革来看，先可以实行国家、企业、个人分摊的办法。费用来源由政策拨款、企业交费、个人交费三个方面。这种思路是国际一致经验，尽管它不存在着一些缺陷，但在目前企业失业人员过我，国家财力不足的状况下，还是有可行之处的。当市场经济正常运行，国家经济状况有些好转之后，建立半积累制。最后，当社会主义市场经济体制完全建立，多元协调模式建立以后，可由半积累制向积累制过渡。

　　其次，在养老保险基金方面采取基本养老保险、企业补充养老保险与个人储畜养老保险相结合的方式。基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合，并把养老范围扩大到集体企业，私营企业、三资企业、个体劳动者、农民。这种筹资方式的主要特点是靠劳动者自己积累，在职时可以得到较高工资收入，退休以后可以得到良好保障待遇。这种制度在实施中必须体现效率优先，兼顾公平原则，注意妥善解决好社会统筹与个人帐户相结合的比例。

　　再次，医疗保险筹资模式的方向是社会统筹和个人帐户相结合。目前应逐步建立医疗保险基金，视不同情况区别对待。对国家机关和事业单位中，由国家筹资建立医疗保险基金，具体使用由个人与保险基金会共同负担。对城市企业，由企业筹资建立医疗保险基金，由个人与保险基金共同负担。对于农民、个体劳动者和乡镇企业职工中可以建立合作医疗，按个人缴费与社会统筹的办法来解决。在区别对待的基础上，逐步向社会统筹和个人帐户相结合的方式迈进。

　　最后，在社会救济方面，由于救济金的提供者与受益者之间没有直接联系，它强调了国家政府和责任与救助对象应有的法定权利，因此，资金筹集主要来源于国家财政和社会各界的捐助。社会福利是一种高层次的社会保障项目，在资金筹集上，与社会救济有同样的特点，其资金来源应该是三方面：政府财政拨款、部门和单位自筹。

　　4、建立社会保障计划，推动多元协调模式的建立和运作。从世界发达国家社会保障模式的建立和运作来看，大都通过严密而精细的社会保障计划来进行，通过社会保障计划，既保证了多元协调模式建立过程中的阶段性和步骤性，又可以强化社会保障管理。因此，在多元协调模式的建立和运作中，我们必须建立社会保障计划。

　　首先，建立社会保障的预算计划，将各种社会保障基金纳入国家预算范围。建立社会保障预算计划以后，通过复式预算制度将社会保障收支在国家财政中单列，一方面可以加强资金的高效利用，另一方面可以使社会公众对社会保障收支有全面的认识。社会保障预算计划的总体目标应该是将各项收支及投资运营活动全部纳入社会保障预算计划，使资金管理和投资运营活动规范化。根据经济近期发展状况，社会保障预算计划主要将养老、失业、医疗、工伤、生育等保险基金纳入国家预算，由财政部门设立专用帐户，统一核算，统一管理。/////

　　其次，建立社会保障的发展计划。通过发展计划确定多元协调模式建立的步骤，每一个不同时期实施的重点项目及内容。并通过社会保障发展计划检查实际建立过程，及时纠正偏差，从而推运多元协调模式的建立和顺利运营。

　　再次，建立社会保障的调节计划。一方面根据经济运行状况，确定收入项目和收入数量，并根据经济运行确定支出量和支出内容。另一方面通过调节计划，调节社会保障新模式建立过程中各项关系，推动新模式的建立。

　　最后，建立社会保障的管理计划，通过管理计划，确定不同时期的管理重点和管理指施，从而提高管理效果。

　　5、坚持综合配套改革，推进多元协调模式的建立。多元协调的建立是在原有模式改革的基础上进行的，是一项综合系统工程，需要做多方面的综合配套工作，从总体上来看，还应做好以下工作。

　　（1）建立社会保障基金的安全增值保值机制。在社会保障资金的筹措上，我们总体上运用积累制作为改革方向，这种筹资模式往往以支定收，略有节余，这样在基金的收缴与发放之间往往存在一个时滞过程，并且保障对象使用时间不一致，必须使一部分资金停留在社会保障机构中，因此必须建立保障基金的增值保值机制。结合现实实际，应采取如下对策：一是建立社会保障银行。按专业银行的形式或金融基金组织的形式建立社会保障银行，一方面通过银行承办保障资金的收缴与发放。另一方面通过银行资金的信贷过程来保证社会保障基金的保值与增值；二是建立保障储备资金的投资机制。通过加强对部分资金的投资效益，以保证在通货膨胀的情况下，确保保障对象的生活水平下降，至于具体做法有待实践中进一步探索。

　　（2）加强社会保障的法制建设。社会保障是政府主办的一项综合性社会事业，举办社会保障是一种政府行为，因此，必须将社会保障的建立、管理与运作纳入法制轨道。我国目前社会保障立法不健全，实践迫切要求我们来健全社会保障法，从而调节社会保障实施中的各项社会关系，保证社会保障的实施与贯彻。从目前来看，立法还很落后，应必须重点加强立法，与改革相适应，重点要进行社会保险和保险资金管理方面的立法。在此基础上进一步完善社会救济、社会福利、优抚安置方面的立法。同时进行队伍与执法队伍建设，从而使立法、司法和法律监督相结合。

　　（3）建立社会保障的国家研究机构。多元协调模式的建立是一个渐进的过程，在这个过程中往往会出现许多新情况，需要深入研究解决。因此国家必须建立研究机构，为制定政策、落实政策服务。它的主要任务有：收集、分析、处理多元协调模式建立和运作中的各种信息，及时纠正偏差；对建立和运作中出现的新情况、新问题进行研究，解决建立和运作中的难点问题；研究各项政策的制定与完善，为政府制定政策提供咨询服务；加强社会保障知识与政策的宣传教育，增加公民对保障政策的理解，对社会保障改革的支持。它的建立应由国家政府出面，吸收一批专家学者作为成员，通过调查研究和理论研讨等多种形式开展活动。