我国农业保险发展路径的现实选择

    [摘要]我国农业保险尚处于探索阶段，存在投保人有效需要不旺与保险人有效供给不足等问题，制约了我国农业保险的开拓前行。基于政府参与的财政支持型商业保险模式是适合我国国情的基本模式。为推进新时期我国农业保险事业的发展，需要在基准模式、配套措施、立法环节和营运层面形成科学、合理、有效的制度安排。
　　[关键词]农业保险，财政支持，推进策略

　　一、我国农业保险的现状

　　(一)保险市场现实需求不足

　　农民在许多方面属于相对弱势群体，而农业又深受自然条件限制，在整体抵抗自然灾害和意外事故能力较差的情况下，通过保险救助渠道，有利于建立农村灾害保障体系。但在单户分散生产条件下，生产成本较高，农民在可支配收入并不宽余的限制下，对较高费率的农业保险望而却步，内在的旺盛需求也不能形成现实的消费能力。在农民眼里，与购买生产资料、供养子女上学等消费需求等更加重要和迫切的开支相比，参加保险还属于一种高消费的奢侈品，投保支出在其支出排序中一直处于较次位置。尽管农民也想获得保险救助，但农业保险的市场需求仅仅处于一种潜在状态，而非现实需求。

　　(二)保险机构产品供应短缺

　　目前农业保险陷入展业难、收费难、理赔难的“三难”困境，商业化体系下衍生了“大干大赔、小干小赔、不干不赔”的被动境况。高额的农业保险赔付率和有限的农民付费能力，迫使按照商业模式运作的保险公司，理性地选择了削减甚至放弃此类业务，在追求利润最大化过程中自然地减少对农业保险的承保能力，转而热衷于其它险种，直到农业保险与其它险种的边际承保利润相等时为止。十多年来，在我国利润丰厚的多险种市场上，保险公司把业务向赢利险种转移，自然促使农业保险的供给主体出现不足，供给力量渐趋萎缩。

　　二、农业保险业务的内在特征及其徘徊不前的原因分析

　　(一)我国农业保险业务内生的显著特征

　　1.农业保险特殊性的经济学分析。新制度经济学认为，由于农业、农村和农民问题是一个融合了经济发展、政治稳定和社会繁荣的系统性问题，完全不同于单纯的市场商品交易业务，其“市场失灵”和“外部效益”的现象值得关注。在纯粹没有外力作用的农业保险市场，农民个人在投保活动中购买农业保险的边际私人收益势必小于边际社会收益，边际私人成本大于边际社会成本。私人收益小于社会收益、私人成本大于社会成本的差异就是农业保险的正外部性。在这种外部特征极为明显的格局下，全社会就演绎成了投保人的“搭便车”者。但是，保险人、投保人都基于其自身制度限制而无法对由其产生的正向外部效应进行收费，从而导致了农业保险产品的消费量低于社会的理想消费量，需求出现不足，农业保险的供给量也小于社会理想的供给量，供给出现不足。因此，从社会整体效益看，就存在着农业保险产品并不是严格和完整意义上的“私人产品”，而是介于私人物品和公共物品之间的更多地趋向于公共物品的一种准公共物品。在农业保险市场的产品属性具有极强的正外部性，农民的风险转移和分摊责任应该是社会性、多元化的固有特征下，没有政府的“有形之手”，必然会出现“供给有限，需求不足”的“双冷”局面，导致市场失灵。/////

　　2.农业保险特殊性的保险学分析。传统保险理论认为，保险经营以大数法则为基础，保险基金是“取之于面，用之于点”，保险业务能够稳定地实现“风险分散和组织经济补偿”职能的首要前提条件就是要求承保的风险必须是“独立的随机事件”。然而，农业保险具有强烈的系统性，并不完全符合传统的“理想可保风险”准则，由于风险单位地域的广阔性和灾害的系统性特点，保险公司就难以通过集中大量风险单位来分摊损失，已经成为保险赔偿能力的最大障碍。从保险运营技术看，经营农业保险存在着特殊的技术障碍：第一，保险责任的确定与保险费率的厘定比较困难；第二，定损理赔难度较大，农业保险的标的都是有生命的动植物，对损失程度、未来产量和产品质量以及市场价值的估测都很困难。

　　(二)我国农业保险徘徊不前的主要成因

　　1.农业保险的外部化特征屏蔽了农业生产者的投保热情。我国的粮食供应主要依靠国内生产而不是依赖于进口解决，因此，如果农业生产者愿意购买并且保险公司也愿意供给农业保险，必然会引起农产品的市场供给量增加，所有消费者都将从中受益。而在农产品市场的需求缺乏弹性时，农业生产者获得的实际收入则可能会下降，这时，农业保险的全部收益都转移给农产品消费者；如果农民不愿意购买或者保险公司不愿意供给农业保险，则可能会导致农产品的供给量减少，而在农产品需求缺乏弹性时，农业生产者获得的实际收入并不会相应下降，甚至可能上升。这种外部特征在一定程度上注解了为什么农业生产者对投保缺乏足够的积极性。

　　2.农业生产的低、小、散特征影响了保险参与者的运营效率。“低”指农民收入相对于保险费率而言处于低层次，“小”是指农村生产活动相对于保险运营而言属于小作坊，“散”是指农业生产活动相对于规模经营而言呈现散状化。由于收入的局限，农业生产者在购买保险商品时，将会考虑保险标的出险率和出险损失两因素，只有当保险标的在其财产结构或收入来源中占据比重较大，且出险率也较高时，才会为它投保。而目前我国农民收入格局明显变异，由于农产晶价格持续下跌，来自于农业生产的收入占据农民家庭收入的比重明显减少，大批农民弃农打工，农业甚至有演变为农民“副业”的趋势，农民普遍认为自费农业保险没有特别的必要性。同时，从保险公司来看，由于农业生产野外进行，受系统性、灾害性天气及疫情影响较大，在家庭化劳作情况下，部分投保者可以在信息不对称下，存在着侥幸心理和逆向选择，通过隐蔽信息和隐蔽行为来索取保险赔偿，由此也加大了保险公司的经营成本与风险系数，费率不可能大幅度下降。

　　3.政府政策的扶持性缺位加重了市场保险者的经济负担。农业保险是国家保护和发展农业的重要手段之一，但农业保险既不同于一般商业保险，也不同于救灾救济，而是带有公益性的经济活动，需要政府经济政策的支持。但是，政策性农业保险的启动经费巨大，启动政策性农业保险的难度较大。这样，势必把本该在政府扶持下前行的农业保险推向商业化操作轨道，政府资金的驱动力作用没有得到合理的体现。

    三、农业保险发展模式的国际经验及启示

　　美、加等国的政府主导模式。以国家设立的专门保险机构为主经营政策性农业保险，并提供部分基金以及大量的管理费用。1980年以后，美国鼓励私营、联合股份保险公司承保农作物一切原保险和再保险，对他们承担的这部分业务也同样补贴保险费。

　　日本等国的政府支持型合作互助模式。农业保险由基层民间不以盈利为目的的保险相互会社承担，中央政府通过农林省进行监督和指导，并由官方和非官方机构为农业共济保险组合联合会提供再保险，通过大藏省一般会计给农业保险保费补贴和管理费补贴。

　　西欧国家的民办公助模式。农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营，但他们一般只经营雹灾、火灾和其他特定灾害保险。国家也支持私营公司举办农作物保险，同时为了减轻参加农作物保险的农民的保费负担，也给予一定的保费补贴。

　　亚洲部分国家的重点选择性扶持模式。农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家综合保险公司提供，主要承保国内主产粮食作物，如水稻、小麦、棉花，目的就是确保粮棉生产的稳定，此类保险都是强制的，并与农业贷款相联系。

　　在我国国内农业保险模式上，上海安信的政府实质性参与模式、河南的互助统筹模式、浙江的政府牵头共保模式等，都是一种探索。透过上述几种农业保险模式的对比分析，可以发现；农业保险需要与所在环境相适应，并离不开政府的重视和支持；农业保险走单纯商业化之路行不通，但也离不开商业保险公司的支持；农业保险是WTO环境下实施政府扶持农业发展的合理途径。/////

　　四、我国农业保险制度安排的探讨

　　(一)选准基本模式，培植农业保险的动力

　　我国农业保险的基本模式应该是基于政府参与的财政支持型商业保险模式。其特征表现为：

　　1.农业保险扩大投保范围的行政支持环境。在农业保险的初始启动时期，单靠农民自愿保险，势必导致投保面过小、范围过窄的局面。需要通过各级政府和相关部门尤其是基层政府的大力支持、配合和参与，区别不同类别，分类推进。

　　2.农业保险投保费用筹集的财政支持措施。解决农业保险费用分但是关键所在，我国农业保险的财政补贴方式，拟实行“投保费用补贴为主，管理费用补贴为辅”的制度。有关部门应建立农业保险专项风险基金，以应付特大自然灾害和意外事故。政府可以利用财政补贴、金融手段来扶持农业保险。

　　3.农业保险企业相关税费的国家扶持政策。政府需要对农业保险企业实施税费优惠措施，以减轻其经营负担，如对农、林、牧、渔等险种给予免征营业税的特殊优惠；对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内不纳税或少纳税；并允许经营主体从税前经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，以增加经营主体的资金实力。

　　4.注重农业保险对涉农保险市场的橇动功能。政府应利用利益诱导机制来推动“三农保险”的全面联动，即通过开展种植业和养殖业保险业务，吸引农民参加农业保险之外的财产险和寿险，甚至于向农户提供“一揽子保险产品”，包括房屋、机械、牲畜、收获方面的财产保险，职业工作和个人生活中的责任保险、医疗保险、意外伤害保险、养老保险等。

　　(二)统筹初保再保，配套农业保险的整体

　　在组建财政扶持型农业保险公司的同时，打通专门针对农业保险业务的再保险渠道也是一个必须解决的问题。一方面可以通过再保险机制尽可能在全国范围内分散农业风险，提高保险公司经营农业保险的积极性；另一方面可以以差额补贴的方式补贴各地区农业保险的亏损，使保险公司农业保险的损失降到最低限度。再保险公司在经营农业保险过程中，为体现财政支持的作用可考虑不向农业保险经营主体收取再保险管理手续费。同时，可以接受各种形式的保险机构对低于实际市场费率的价格承担农业风险，当赔付率超过一般赔付率时，由再保险公司补足，既保证农民以可以接受的费率参加保险，又使一地的风险能在更大的空间上和更长的时间内分散，减轻专业政策性农业保险机构的负担，同时调动被保险人、保险人双方的积极性。

　　(三)通过立法渠道，开辟农业保险的通途

　　农业保险的发展应以法律法规的完善为基础，从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。发达国家在发展农业保险过程中，始终用法律来保障农业保险产业的发展。而在我国目前尚没有针对农业保险的专门农业保险法律、法规，甚至连农业保险的组织制度、业务经营和会计核算等都是参照商业保险的相关规范。因此，为了使我国农业保险走上正规化、法制化的道路，必须制定一部专门的《农业保险法》，确定其基本法律依据，使农业保险有法可依，依法推进其持续稳定地发展。

　　(四)理性启动市场，规范保险公司的运营

　　开发农业保险市场，在宏观政策环境、利益机制、法律条款基本到位的情况下，关键依靠保险公司的理性启动和规范运营，通过产品创新和营销创新来实现市场开拓。产品创新就是要在差异化策略下，提供适销对路的保险产品。从农业保险对象的实际情况出发，合理地设计保费厘定、缴纳方式、保障程度、合同条款格式甚至合同语言等；还要针对具体情况，组织保险营销，从基层保险公司内部运营、业务管理、薪酬考核等制度安排上，严格管理，科学推进，渐进式启动市场，根除急功近利现象，并加强诚信监管，规范市场秩序。