加强监管创新实施“有效监管”

吴勉坚 郭旭红

（中国保险监督管理委员会江西监管局，江西 南昌 330003）

    ［摘要］审视中国保险业的市场运行特点、监管工作实际和发展趋势，实施“有效监管”是做好当前保险监管工作的必然选择。有效监管的科学内涵包括以科学发展为目的的依法监管、多种方式有机结合的创新监管、突出重点的高效率监管等方面。监管创新是实施“有效监管”的前提和保证。要依靠“四个结合”引领发展，提高监管主动性；突出“四个重点”防范风险，提高监管实效性；积极探索非现场监管，提高监管前瞻性。实施“有效监管”需要内外部条件的相互支持与配合，必须进一步完善监管手段、法律环境和社会环境。
    ［关键词］保险监管；有效监管；服务发展；监管创新
    ［中图分类号］ F840．32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）02-0059-03
    Abstract： The paper proposes that “effective regulation” is the inevitable choice for China insurance regulator to further improve its function after a review of the operational features of China’s insurance market and the actual work and trend of insurance regulation. Effective regulation embodies the concepts of regulation with compliance for the purpose of scientific development, innovative regulation with a combination of multiple regulatory methods and highly efficient regulation focusing on the key issues, etc. Innovation of regulation is the prerequisite and guarantee of the implementation of effective regulation. We should guide development of the industry by adhering to the “four combination approach” and become more proactive in regulation. We should emphasize “four key points” in risk prevention to improve the actual effect of regulation. Moreover, we should also actively explore with the techniques of offsite regulation to make our work  more prefigurative. The implementation of “effective regulation” requires  internal factors and external factors coordinating well with each other, therefore we should further improve regulatory measures, legal environment and social environment.
    Key words：insurance regulation; effective regulation; serving the development; regulation innovation

保险监管机构作为市场经济的参与方，向社会提供的是监管产品。而监管产品能否促进保险业的发展，能否保护保险消费者的利益，能否防范行业风险，是衡量监管行为是否有效的标准。
一、“有效监管”是做好当前保险监管工作的必然选择
（一）保险市场运行特点要求提高监管效率
近年来，我国保险业的发展比较迅速，但由于保险市场不够成熟，仍处于初级阶段，行业发展表现出典型的粗放式经营特点：一是市场机制尚不完善，市场对保险资源的配置效率低，信用体系不健全，发展不充分与恶性竞争并存。二是企业经营机制尚不完善，企业战略短期化特征显著，内控措施不完善，激励机制发生偏差，部分保险机构在“跑马占荒”的过程中表现出形形色色的违规问题，部分中介机构经营不规范。三是从业人员素质参差不齐，管理人员及业务人员都存在着业务水平、职业道德水平偏低的问题。四是消费者消费观念不成熟，公众保险意识不强。初级阶段保险市场的不完善，造成了“市场失灵”，这迫切要求监管机构提高监管效率，提供有效优质的监管产品，以创新监管机制弥补市场机制的不足，优化保险资源配置。
（二）保险监管工作实际要求突出监管重点
与市场需求相比，当前监管力量与其承担的任务极不适应。由于保监局成立时间不长，保险监管工作基础较差，监管经验欠缺，监管方式尚不成熟；由于人员和机构数量有限，监管力量不足，对于整个保险市场无法进行全方位的监控；由于监管手段尚不健全，一些违规行为不能及时发现，一些深层次的问题难以在短期内解决。因此，目前监管者尚不具备全天候、全方位的监管能力，不应该也不可能采取面面俱到的监管方式，而要另辟蹊径，有所为有所不为，突出监管重点，集中精力解决重点性、关键性、根本性的问题。
（三）保险发展趋势要求创新监管方式
［作者简介］吴勉坚，高级统计师，现任中国保险监督管理委员会江西监管局局长；郭旭红，高级经济师，现供职于中国保险监督管理委员会江西监管局。
随着经济社会的发展，以及保险国际化和金融一体化进程的加快，保险监管机构面临着越来越多的新问题、新情况。一是金融业综合经营趋势日益凸显。银行业、证券业、保险业的市场主体在企业价值最大化目标的激励下，不断开展金融创新，冲破原有藩篱，在资本、产品、服务、销售等方面探索综合经营，在扩大金融市场的同时也为监管机构提出新的课题。二是外资保险公司向市场纵深推进。外资保险公司进入了全面扩张期，并向中西部和中小城市延伸，监管机构必须不断改进监管措施，以满足市场的新变化。三是创造条件实现保险业跨跃式发展。目前，各地方政府纷纷抢抓机遇加快发展步伐，既为保险业提供了前所未有的发展机遇，也形成了不进则退的压力。保险监管机构只有加大创新力度，才能适应保险国际化和金融一体化的形势变化，满足新的监管需求，才能加快行业发展，防止被经济社会的前进浪潮边缘化。
二、依法、创新、高效率监管是“有效监管”的科学内涵
（一）以科学发展为目的的依法监管
保险监管首先必须是依法监管，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，积极推进监管工作法治化进程。其次，保险监管必须以科学发展为目的。保险监管要坚持用科学发展观统领保险工作全局，对于保险业发展中出现的各种问题和矛盾，要自觉地运用科学发展观的指导思想加以解决。一是要全面贯彻落实科学发展观，克服行业内片面追求数量和速度的倾向，注意速度和规模、质量和效益的统一；坚持在发展中不断调整，在调整中不断发展的原则，做大做强保险业。二是要保持行业平稳健康发展，重视风险防范，加强保险企业的风险管控能力，降低经营管理成本，提高经营服务效率。三是要按照全面协调可持续发展的要求，推进结构调整，促进增长方式的转变，完善公司治理结构。四是要充分发挥保险保障功能，鼓励保险创新，加大对“三农”的支持力度，坚持“以人为本” 的方针，发挥商业保险在构建和谐社会中的积极作用。五是坚持开放性发展，进一步提高对外开放水平，积极吸收国外保险业的先进经验和技术，增强市场竞争力。
（二）多种方式有机结合的创新监管
要实现有效监管，服务发展，必须解放思想，更新理念，开拓创新，审查和改进已有的监管手段，在充分论证的基础上不断探索和尝试新的监管方式，以符合新形势的特点，不断满足市场需求。一是监管内容要涵盖引领发展、风险防范、诚信建设、营造环境等主要方面。二是监管手段要包含现场检查、非现场监控、沟通协调、多方面参与等各类监管形式。三是要不断吸收先进的监管理念和监管方式，由市场行为监管向市场行为、偿付能力和治理结构并重转化。四是要充分发挥先进的信息化手段在监管创新中的作用。
（三）突出重点的高效率监管
由于受到人力、成本等因素制约，保险监管不可能也不必要对各保险公司实行“地毯式”的全面检查。尤其是在当前人手少、手段少、数据少的情况下，宜集中精力解决根本性、关键性、重点性的问题，以解决主要矛盾为着眼点，以提高监管效率为着力点。一是确立重点工作内容。对基础性、全局性、热点性的监管工作列为重点，抓好抓实，从而起到提纲挈领的作用，使市场环境不断优化。二是确立重点监管对象。选择重点问题、重点业务、重点地区和重点机构进行重点监管，实行标本兼治，既整治病灶，更整治病源。三是创新重点监管手段。对于薄弱的监管手段应心中有数，不断研究新方法，探索新途径，解决新问题。
三、监管创新是实施“有效监管”的前提和保证
（一）依靠“四个结合”引领发展，提高监管主动性
1．创新发展理念，研究政策与研究市场相结合。保险业要实现又好又快发展，必须善于借政策之势，造环境之势，聚发展之势。保险业要紧密围绕政府构建社会主义和谐社会的宏伟目标，主动融入全局、服务全局，积极探索商业保险与政府政策的“结合点”，全面推进经营理念、体制机制、产品、营销、服务和企业文化等创新，扩大保险的覆盖面和服务领域，谋求社会效益和经济效益的双丰收，实现保险业与经济社会的良性互动和共同发展。
2．制订监管体系，引领发展与防范风险相结合。要一手抓引领发展，一手抓防范风险，寓风险防范于科学发展之中，并建立量化考核机制，实现多项制度创新。要以科学发展观引领保险业发展，从经营机制、经营行为、经营结果、创新行动四个方面，对保险公司业务经营进行量化评价，促使保险公司全面落实科学发展观，走又好又快的发展道路。要对行业诚信实施全方位监管，建立相关制度，以指标评价、量化考核的方式，把各保险公司、各专业保险中介机构和从业人员、营销员全部置于监管之中，通过咨询顾问、社会诚信调查等方式引入社会监督机制，指导和促进保险公司坚持不懈地开展诚信建设，并通过诚信档案系统实施从业人员跨空间、跨时间的动态监管。
3．适时宏观调控，制订长期规划与短期调控相结合。积极探索保险业宏观调控，采取长短结合、远近兼顾的方式，以制度建设、长期规划等建立长期调控机制，以信息交流、窗口指导等方式实行相机微调。要依据保险业“十一五”发展规划，确定今后五年的发展战略、目标及主要指标，研究公司发展的途径与措施，制定各级公司规划，使规划的过程成为协调的过程、战略汇总的过程。规划采用线性回归分析与人工经验预测相结合的方式，预测主要数据，广泛吸收各界意见，既参考发展历史，又重视实践经验，提高规划的科学性、可行性、操作性。要及时纠正行业发展偏差，把好行业发展的方向盘，对于发生偏差的经营理念、经营策略、经营行为及时调整，引导保险公司兼顾速度与结构，走又好又快的科学发展道路，保持速度、结构与效益三丰收。
4．营造良好环境，促进业内和谐与提升整体形象相结合。保险要为构建和谐社会服务，首先应促进业内和谐，建设和谐的行业文化，提升整体形象。加强保险公司之间的横向联系，通过党群联席会议等制度扩大交流，增进互信，共同发展。全面实施行业协会秘书处职业化改革，指导和督促行业协会全面落实考核、表决、执行、监督四大机制，切实加强行业自律，促使公司公平竞争、理性经营、防范风险。主动开展新闻宣传工作，建立新闻发言人及定期新闻发布制度，增强与新闻媒体的联系，进一步营造全社会“了解保险、关注保险、支持保险”的良好氛围。
（二）突出“四个重点”防范风险，提高监管实效性
1．突出重点问题。要采取标本兼治的监管策略，将短期整治与长期建设有机结合起来，市场行为监管与防范风险并重。要狠抓市场严重违规问题，严厉打击消费误导、恶性竞争、同业诋毁等重点违规现象，从严、从重惩处有关责任人。要长抓产生严重违规的根源性问题，坚持不懈地推进诚信建设，建立涵盖保险公司、保险中介、从业人员、营销员四个方面的诚信监管体系，从源头上遏制违规行为。同时，要将保险公司的内控建设纳入监管视野，指导保险公司完善内控机制。
2．突出重点业务。要将公司关注、竞争激烈、问题频出的保险业务列为重点业务，管好重点业务就抓住了监管要害。要下大力气整治车险、学平险、航意险、银邮代理保险等市场竞争激烈的重点业务，有针对性地开展专项检查、专项整治，通过深入调研，制订整治方案，进行跟踪、连续监管，严惩违规的始作俑者。指导和督促行业协会签订自律公约，完善自律机制，进行自我规范。
3．突出重点地区。要对重点地区内的所有保险公司进行全面检查，将违规现象一一曝光，使违规机构无处逃遁，依法查处违规机构和人员，通过查清查透重点地区，既解剖了“麻雀”，看清了问题，又对保险业起到震慑和引导作用，维护监管权威。
4．突出重点机构。要强化分公司的管理职责，基层公司出现问题，要追究分公司管控不力的责任。要强化对风险大、违规多、信访投诉比较集中、诚信状况差的机构进行重点监管。对受处罚或下达了监管意见书的机构实施跟踪监管，不定期地开展监管“回头看”，对未及时整改和整改不彻底的机构要采取更为严厉的监管措施，巩固监管成果。要强化对新设机构的监管和引导，指导新机构的设立，加强行业监督与自律，避免产生新开一家机构搅乱一阵市场的现象。
（三）积极探索非现场监管，提高监管前瞻性
1．加强宏观经济对保险市场影响的研究。保险业与宏观经济的关系如同鱼水。经济社会发展是保险业发展的环境和基础，服务经济社会是保险业发展的目标和方向。加强宏观经济环境的研究是保险监管机构分析市场、研究政策、制订监管措施的前提。在制订行业规划时，要紧密结合宏观经济发展，并将宏观经济数据作为变量预测保险业的发展。要在月度分析报告中增加宏观经济分析，从而比较客观地预测行业全年发展态势，判断发展得失，为监管政策提供参考依据。要关注重点经济领域的发展状况，研究重点险种相关经济领域的资料，加强“三农”保险、责任险、车险等数据的管理和研究分析，制订方案，发掘潜力，推动重点险种的发展。
2．加强信息收集、查询及分析、交流。信息是监管的耳目，保险监管机构要做耳聪目明的监管者。要建立与统计部门的长期信息交流机制，及时了解宏观经济发展动向，将保险业数据纳入所在区域统计月报。要建立与人民银行和金融监管部门的信息交换机制，定期交换统计数据和分析报告，及时掌握金融发展现状。要建立金融监管协调机制。以金融监管联席会议等形式协调金融监管政策，共建金融安全区。要建立行业内信息交流机制，建立健全监管联络员制度、挂点联系工作制度、调查研究制度、信息直报点制度，广泛收集行业内信息，提高监管针对性。
3．加快建立风险监测预警系统。要创新现有非现场监管方式，研究建立区域性保险监测指标体系。在广泛调研、收集各方资料的基础上，可结合工作实际构建指数型的区域性风险监测体系，将保险业区域性风险有关的指标按风险度量化，加权、合并而成一系列分层级的风险指数体系，在对各家保险公司进行非现场预警监测的同时，也对整个区域保险业进行总体监测，从而达到加强保险业发展状况分析，规避潜在风险，提高监管机构的风险预警功能，维护被保险人利益，促进区域保险事业健康、稳定、持续发展的目的。
四、实施“有效监管”需要内外部条件的相互支持与配合
（一）进一步完善监管手段
当前的信息化水平已经成为制约保险监管的重要因素，有必要尽快提升保险监管的信息化水平，完善监管手段。一是探索监管网络与保险公司经营网络的对接，延伸监管触角和视界，使监管走上保险经营的“同步轨道”，实时监控每笔保险业务。二是整合现有的统计信息系统、稽核系统和各类审批系统，建立功能完善的保险监管信息系统，做到监管的全功能、全类型、全过程、全记录。三是逐步完善数据分析与风险预警系统，提高系统智能性，实现常规条件下的自动分析、自动提示、自动预警。
（二）进一步完善法律环境
保险监管必须是依法监管，由于我国尚处于社会主义初级阶段，保险业部分领域还存在法律空白，一方面不利于保险公司的经营和创新，另一方面也影响了监管的有效性。有必要进一步完善法律环境。一是明确界定商业保险领域。保护保险公司的经营权益，防止行政事业单位经营或变相经营商业保险，从而带来新的风险隐患。二是进一步鼓励保险公司开拓创新。鼓励保险公司发挥社会管理作用，发展“三农”保险、责任保险、企业年金等业务，鼓励保险公司参与新农村建设和社会保障体系建设。三是进一步维护保险公司的合法权益。支持保险公司防范道德风险，打击保险欺诈，维护自身权益。
（三）进一步完善社会环境
由于种种原因，当前社会某些部门存在着排斥商业保险、误解商业保险、不当干预商业保险等行为，损害了市场主体的利益，影响了保险业的发展，干扰了保险监管的开展。为此，有必要进一步完善社会环境，加强各部门的协调与配合，避免政府行为对市场主体的不当干预和利益侵占。［编辑：傅晓棣］保险研究2007年第2期保险监管INSURANCE STUDIESNo.22007