青海省农业保险发展调查报告

李娜

                       （中国人民银行西宁中心支行，青海  西宁 810001）
　　
　　［摘要］自然灾害是造成青海农牧区经济发展缓慢、部分群众生产生活困难的主要原因之一。青海农牧区保险业发展存在农牧民对保险的需求有限，保险公司供给不足，巨灾风险分散机制欠缺，缺乏法律、法规的支持与保护等问题。建议建立健全统计分析、评估体系，出台对青海农业保险的扶持措施，以财政“杠杆”撬动金融“杠杆”，设计符合青海农牧区实际灾情的险种，研究制定《农业保险法》或出台《青海省农业保险管理暂行办法》，以促进青海农业保险的发展。
　　［关键词］农业保险；政策扶持；自然灾害
　　［中图分类号］ F840.66 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）03-0090-04
　　Abstract： The prevalence of natural disaster is one of the major reasons for slow economic development and distressed life of local population in the agricultural and pastoral regions of Qinghai province. Regarding insurance development in these regions, there are the issues of limited demands of local farmers and herdsmen, insufficient supply of insurance companies, lack of risk spread system for catastrophes, and lack of legal support and protection, etc. The author suggests to establish a complete statistic analysis and appraisal system, promulgate supportive policies on agricultural insurance in Qinghai province, use the fiscal “leverage” to activate the financial “leverage”, design products compatible with the actual situation of this region, research and stipulate “Agricultural Insurance Law” or “ Provisional Measures on Agricultural Insurance Management in Qinghai Province”, to promote the development of agricultural insurance in this province.
　　Key words：agricultural insurance; policy support; natural disaster
　　
　　一、青海省农牧业灾害损失情况及发展农业保险的必要性
　　（一）近年来灾害损失情况
　　青海省自然灾害频繁，常年遭受旱灾、洪涝、风雹、雪灾、低温冷冻、草原病虫害等多种自然灾害，频繁的自然灾害给农牧业生产和经济发展带来了严重的影响，因灾返贫率达25%。据统计，自然灾害每年给青海造成10亿元以上的经济损失，其中农牧民是最主要的受害者，农牧业遭受的经济损失达7亿元以上。
　　2005年，青海先后遭受了雪灾、旱灾、洪涝、山体滑坡、冰雹等重大自然灾害，全省共有34个县的211万群众受灾，重灾民110万人，分别占全省农牧民总数的60%和27%。农作物受灾面积13.7万公顷，其中，绝收6.1万公顷，减产粮油2.5亿公斤。因灾死亡牲畜29.2万头（只），造成直接经济损失11.18亿元，其中农牧业直接经济损失10.12亿元。2006年5月～8月，由于受持续高温天气影响，省内大部分地区又出现旱灾，据统计，全省有36个县的168万人口受灾，农作物受灾面积12.2万公顷，因灾死亡牲畜26.23万头（只），天然草场受灾面积2 113万公顷，造成直接经济损失10.7亿元，其中农牧业直接经济损失7.3亿元。
　　（二）发展农业保险的必要性
　　1.传统救灾模式的局限性。以往救灾主要依靠民政救济、中央财政的应急机制和社会捐助。但有限的财政支农扶贫款、救灾专项款以及社会捐助相对于广大农牧民所遭受的经济损失来讲，可谓杯水车薪。传统的救灾模式在一定程度上仍属于“救火”型，在灾害发生时，对保证灾民的基本生活起着无可替代的作用。但是在防灾方面似乎还未涉及，在灾害后期，即重建家园、恢复生产生活、补偿灾害损失方面则显得力不从心（见表1）。社会捐助更多的是体现一种人道主义关怀，对农牧民的实际补偿作用微乎其微。这种传统的救灾模式耗费了大量的财力物力，不利于健全的农业风险防范体系的形成且资金使用效率不高。机制的建立是至关重要的，农业保险无疑能促使各级政府、农业部门、农牧民等多方增强风险防范意识，使农牧民得到更多的补偿和保障。
　　2．农业保险在农村金融中的重要作用。近年来，党中央、国务院高度重视农村金融体制改革，但农村金融问题不等于农业信贷问题，在农业保险乏力的情况下，作为高风险的弱质产业，农业势必要将大部分风险转嫁给农村金融机
　　［作者简介］李娜，现供职于中国人民银行西宁中心支行。
　　构，阻碍农村金融市场的发展，进一步弱化农户获得金融支持的能力，不利于维护农村金融体系的稳定。农业保险作为农村金融的一个重要环节，在分散风险、补偿损失方面发挥着重要作用。
　　2001年～2005年农业救灾支出与农牧业灾害损失对比表
　　表1（单位：亿元）年度()救灾支出中央支持()地方投入()社会捐赠()合计()灾害损失2001()0.7()0.07()0.05()0.82()10.62002()0.55()0.04()0.06()0.65()7.62003()0.72()0.15()0.08()0.95()8.22004()0.84()0.17()0.05()1.06()10.12005()0.77()0.12()0.04()0.93()10.12一方面，用农业保险方式覆盖一部分贷款风险，农村金融机构亏损现象会得到一定缓解；另一方面，由于贷款风险降低，农村金融机构敢于放款，有了资金，对加快农牧业生产力的发展及农牧民增收也起到了促进作用，这又会反过来推动农村金融业包括保险业的良性循环发展。
　　二、青海省农业保险发展现状
　　原人保青海分公司1984年起在青海开办农业保险，险种主要有农作物雹灾保险、塑料大棚保险、麦场火灾保险、大牲畜保险、蔬菜保险等。由于风险高、成本高、赔付率高等原因长期处于亏损状态，1996年～1998年，全省农险保费收入累计436.9万元，赔款474万元，年平均赔付率为108.49%，截至1999年，青海农业保险基本停办。2005年，在省保监局、省农牧厅等单位的积极努力与协调下，人保财险青海分公司在海东地区乐都县开办了农业险试点，选择了当地的塑料大棚及棚内农作物作为保险标的，因自然灾害或意外事故对大棚及棚内作物造成损失的，在保额范围内予以赔偿。2005年底，青海农业保险共实现保费收入118万元，赔付52.3万元，赔付率44%，占全省产险保费收入总额的0.3%、占全国农业保险保费总收入的0.17%。而从2006年初至8月底，农业保险保费收入为零。青海农业保险的发展程度还处在一个较低水平，这与农牧业在全省社会经济发展中的基础性地位不相匹配，发展农业保险任重道远。
　　三、青海省农牧区保险业发展存在的主要问题
　　（一）农牧民对保险的有效需求有限
　　1.经济发展水平较低，农牧民购买力不足。青海属西部欠发达地区，社会经济发展总体水平滞后，目前，全省有15个国定贫困县，10个省定贫困县，有2 274个贫困村。据民政部门调查统计，农牧区人均年收入农村低于625元、牧区低于800元的特困人口有81.5万人。年人均收入不足400元，生活极度困难被民政部界定为“不救不活”的人口有18.7万人，占全省农牧民总数的5.6%。一般年份全省灾民总数在100万人左右。农村居民家庭人均纯收入2 165.1元，仅占城镇居民家庭的26.87%，全国排名第26位。农牧民生活水平偏低限制了对保险的有效需求，购买力有限是青海省农业保险发展缓慢的根本原因（见表2）。
　　青海省农村居民家庭人均生活消费总支出构成
　　表2（单位：%）年度()2001()2002()2003()2004()2005生活消费总支出()100()100()100()100()100食品()52.4()48.9()49.1()48.5()45.1衣着()7.5()8.1()7.2()7.3()8.5居住()13.6()11.7()13.1()13.9()15.8家庭设备用品及服务()4.0()4.9()3.9()3.9()4.0医疗保健()6.4()8.4()7.4()7.6()10.0交通通讯()6.6()7.9()9.3()10.5()5.3文娱用品及服务()6.8()7.6()8.3()6.5()8.3其他商品及服务
　　（含保费支出）()2.7()2.5()1.7()1.9()3.02.宗教氛围浓重，参保意识不强。青海省属多民族聚居省份，现有少数民族人口251.61万人，约占全省总人口的46.32％。在青海世居的少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等，藏族、土族、蒙古族信奉藏传佛教，回族、撒拉族信仰伊斯兰教。在这种宗教背景下，农牧民群众大多会将有限的资金用于捐建寺庙，使得农业保险推行较为困难。
　　（二）保险公司供给不足
　　1.高成本运营导致的供给不足。农牧业的季节性及定损的复杂性，造成了农业保险的高成本，经营农业保险需要投入比其他险种更多的人力、物力和财力。据悉，由于农牧户分散，生产规模较小，保险公司做一单业务付出的管理成本要占保费的20%～30%，这加重了保险公司的营运成本，降低了保险公司对农业保险的投入热情。保险公司一方面必须用高费率作保障才可能实现盈利，另一方面则要求农牧业实现产业化经营。而青海农牧区规模化、集约化程度低，以农牧户分散经营为主，作为商业性保险公司，若无国家优惠政策的引导与扶持，投入大量人力、物力、财力经营一个微利甚至亏损项目是不现实也是不经济的，相对于农业险，公司更愿意将精力投向农村一般家财险或人身险，抑或是退出农村保险市场。
　　2.赔付率过高导致的供给不足。（1）逆选择带来的高赔付。逆选择是一种倾向，在农业险中，逆选择表现为受灾越为严重的地区的农牧民投保意愿就越强烈。逆选择加重了保险人所承担的风险，直接导致赔付率上升。（2）农牧业自身的高风险导致的高赔付。农牧业是受自然灾害影响最为严重的产业，对于自然条件恶劣的青海省来讲，危害尤为明显，高风险带来的高赔付使保险公司不堪重负。
　　（三）巨灾风险分散机制欠缺
　　农业保险承保的风险是自然灾害及意外事故，而巨灾风险可能带来的巨额损失不可能由保险公司独自承担。目前，通用的做法有巨灾风险证券化、建立巨灾风险基金、巨灾再保险等。巨灾风险证券化是指通过发行基于保险风险的证券，用资本市场上的投资者代替再保险公司，将保险风险转移到资本市场，这对资本市场的发育程度要求较高，现阶段国内还没有条件开展相关工作。当前我国巨灾风险再保险的理论研究、承保能力、分保技术、补偿作用等还处于初级发展阶段，加之监管机制存在不足、再保险经营主体不多等因素，巨灾风险再保险也面临诸多困难。关于巨灾风险基金的建立，由于我国民政救济加财政拨款加社会捐助的传统救灾模式，目前也还没有将救灾经费纳入一个系统、高效地运作模式当中。三种风险分散机制在我国发展都比较缓慢，这反过来制约了农业保险的发展。蹒跚而行的青海农业保险缺乏风险分散机制的支持与保护，发展步伐更加缓慢。
　　（四）缺乏法律、法规的支持与保护
　　2005年在乐都县成功开办的农险试点中，青海省农牧厅从财政拨付的支援农田建设专项款中提出部分资金用于对参保农民进行保费补贴，这一开创性举措在很大程度上提高了农民的参保积极性。但是事后，该举措被定性为违规，2006年农牧厅停止了保费补贴，从年初至8月底，青海农业保险一单未做，重又回到了起点。缺乏相关法律、法规的支持，农业保险发展困难重重。
　　四、进一步发展青海省农业保险的建议
　　（一）建立健全统计分析、评估体系
　　1.对农业保险进行独立核算。农业保险目前是作为财产保险项下一个独立险种存在的，但青海农业保险是被划归到企业财产保险当中合并统计。由于缺乏基础数据，损失分布、预期赔款等计算费率的核心指标都是按照企财险进行的，具体条款也是参照企财险，这对农业保险的健康、有序发展是非常不利的，其后果就是由于对风险的识别不够，财政对农业保险的具体扶持力度与措施很难到位，对保险公司的正常经营也产生负面影响。为农业保险度身设计费率、条款，使其成为真正的独立险种是必然选择。而准确、基础的数据库建设是合理计算费率、设计条款的前提条件，由于这是一个长期积累的过程，因此，对农业保险进行独立核算与统计十分必要。
　　2.设立农业保险密度、农业保险深度两个评价指标。现阶段，对于农业保险我们只能通过保费收入、赔款额、赔付率等指标衡量。建议设立农业保险密度（农险保费收入/农业生产总值）、农业保险深度（农险保费收入/农业人口）两个评价指标，用来反映农业保险在农业生产中的地位和作用及农牧区人均农险保费数额，对青海农业保险的发展状况进行水平、纵深两方面的具体分析。
　　（二）出台对青海省农业保险的扶持措施
　　1.扩大试点范围。目前，政策性公司经营、相互制公司经营等七种模式正在进行试点。但此前确定的试点地区并不包含西部欠发达地区，在中、东部地区成功推广的农险运营模式是否符合青海的风险状况、经济发展水平及地方财政现状值得关注。应当及时总结试点经验并考虑将青海纳入试点范围，寻找适合青海的经营模式。
　　2.加大对青海的政策倾斜。我们所指的政策倾斜仅是期望将农业保险归入政策性金融范畴。在贫困地区，尤其是发展起步阶段，过分强调商业银行信贷作用而忽视政策性金融对农牧业经济所发挥的作用是不现实的。但政策性金融包括政策性农险并非扶贫性质，农业保险在市场经济国家也多为政策性业务，政府多将鼓励、扶持农业保险作为补贴和保护本国农业产业发展的重要手段之一。在我国，政策性地位、商业化运作的农业保险发展却举步维艰。不能只有保监会一方大声疾呼农业保险的重要性，国家也不能空谈发展农业保险，而应当协调保监会、农业部、财政部等多部委，明确对农业保险具体的财政补贴办法、税收减免政策及其他扶持措施。2006年6月国发23号文件《国务院关于保险业务改革发展的若干意见》为农业保险的发展提供了尚方宝剑。应当紧紧抓住这个契机，引起各级、各部门对农业保险的广泛关注和重视，并将扶持措施真正落实到位。如对代办农业保险业务的商业保险公司与不代办的一般商业保险公司实行差别税收政策，激发保险公司开展农业保险业务的热情，打破现阶段我国农业保险发展停滞不前的局面。
　　青海省近一半区域地处“三江源”自然保护区，近年来，国家对“三江源”地区生态环境保护愈加重视，其重要生态地位也引起了广泛关注。在避免过度放牧、实现退耕还林、还草等各种生态保护措施的实施过程中，当地农牧民的真实生存状况应当引起有关方面的关注。国家对此也应当建立起完善、有效的补偿机制，而除了失地补偿款等直接经济补偿手段外，加大对当地农业保险的扶持力度，增加对当地农牧民的保费补贴也可被纳入到该补偿机制当中，间接保障农牧民维持基本生存。
　　（三）以财政“杠杆”撬动金融“杠杆”
　　1.财政补贴，商业代办。在青海农业保险实施过程中，中央财政并未出资。但由于常年遭受自然灾害侵袭，中央、地方财政每年都会拨出专款，用于农牧区的救灾救济工作。可以考虑从每年的救灾款项中划出一定比例用于对农牧民的保费补贴，并参考借鉴新农村合作医疗体系的建立与运作方式，由中央财政、地方财政对农牧民予以保费补贴（见图1），以缓解农牧民自身购买力有限与高费率之间的矛盾。结图1财政“杠杆”撬动金融“杠杆”
　　合青海省实际，重新组建新的农险公司开展业务成本过高，建议由商业性保险公司代办农险业务。在推广过程中应注意以下两点：第一，中央财政的补贴应结合地方财政状况、国家对地方的财政补贴、农牧民收入状况等相关因素具体分析，灵活调整各方负担比例。例如，对于地方经济发展水平相对较高的地区，州、地级财政负担比例可相应提高，适当条件下，还可考虑提高农牧民自身负担比例。对于经济发展水平较低的地区，中央财政与省级财政负担比例应提高。第二，参照农村合作医疗体制，农业保险也应当以农牧民自愿为原则，逐步推广，防止违背农民自愿参加的原则强行摊派、强行收费的现象发生。
　　2.研究巨灾风险分散机制，建立巨灾风险基金。要顺利发展农业保险，巨灾风险分散机制的建立就势在必行。巨灾风险证券化对资本市场的发育程度及政府监管、法律法规等方面的要求都比较高，实现巨灾风险证券化的时机还未成熟。巨灾再保险体系的建立也与经济发展水平，投、融资环境以及行业整体发展水平有紧密联系，培育良好的再保险经营主体也需要一个漫长的过程。因此，可优先考虑建立风险基金。要改变目前分散式的救灾资金管理机制，将各类资金纳入到一个系统地管理模式当中。当前各级政府都制定了应对本地区自然灾害等重、特大事件或突发事件的应急处置预案，其中必定涉及资金调拨与分配事宜。建议首先，将地方应急预案当中农业救灾部分进行细化，把地方财政中用于救灾的资金拨付至巨灾风险基金专用账户之中；其次，汇总各州、地应急预案，研究制定一个系统的农业救灾应急预案，将中央财政用于重大灾情的紧急拨款以巨灾风险基金形式划入专用账户中，再次，将社会捐助纳入其内，建立一个系统、高效，专门用于农业救灾的巨灾风险基金。可根据实际情况确定一个额度，如70%，当赔付率超过70%时，超出部分由风险基金负担，因此，保险公司至少有30%在可控范围之内，即30%之中除去经营成本与计提的各类准备金，剩余部分就是保险公司的盈利。这样既可以使保险公司更加注重风险管理，加强对标的的风险监测及对农牧民的风险防范教育，又可以激发保险公司降低经营成本，进一步扩大盈利空间。
　　把中央、地方财政用于救灾救济的资金变成对农业保险的保费补贴和建立巨灾风险基金，这就运用了大数法则，充分发挥了农业保险分散风险、补偿损失的积极作用，使农牧民生产生活有了新的保障方式。同时，财政救灾救济资金也改变了以往单向投入的模式，使资金在一个循环系统中得到高效利用。
　　（四）设计符合青海农牧区实际灾情的险种
　　1.对症下药，因地制宜。由于青海省内各地自然地理环境、经济发展水平不尽相同，风险状况也有所差异。一是青南雪灾区。玉树州、果洛州、黄南州大部及海南州大部在此区域内，该区域高寒缺氧、气候恶劣，“年年有小灾，五年一中灾，十年一大灾”，局部和大面积的雪灾霜冻、草原虫害、干旱对畜牧业造成极大损失。二是西北混合灾区。主要是以海南、海西、海北为主的环青海湖地区，该地区属半农半牧区，既有雪灾，又有冰雹、洪水、滑坡、霜冻、干旱等多种灾害。三是东部旱灾区。以西宁市和海东地区为主，全省粮食作物和经济作物的种植大多集中于此，该地区十年九旱，是全省乃至全国有名的旱灾区。除了干旱，该地区还多发生洪涝、山体滑坡、冰雹、霜冻等自然灾害。针对省内几大农牧区的地域及风险差异，设计符合当地实际情况、满足当地农牧民需求的险种以扩大保险的保障范围是发展青海省农业保险的一项重要任务。
　　2.转变观念，创新服务。针对保险合同的条款语言表述过于晦涩与专业、办理过程复杂与农牧民知识面有限的实际情况，保险公司可考虑制定通俗易懂，易被农牧民所接受的保险合同。同时，简化办理手续，提高服务水平。
　　（五）提高诚信意识
　　1.加强合同观念，提高诚信意识。对于农牧民而言，最大诚信原则的主要内容包括告知与保证。如实告知与保证对保险公司来说至关重要，是保险公司防范逆选择与道德风险的重要前提，也是在合同有效期内进行风险管理的有效途径。
　　2.转变经营理念，强化诚信建设。尽管目前对保险人诚信的要求主要是通过保险业法及相关部门的监管来实现的，但在实际执行中仍然存在诸多问题。保险是一项专业性较强的业务，代理人既要具备专业的知识理论素养与道德素养，又要有一定的营销技巧，并且必须要取得保险代理人的合法资格。但目前省内多数代理人并不具备上述要求，保险公司似乎也更加重视营销技巧的发挥。一部分代理人或公司在当前“以保费论英雄”的绩效考核体制下，刻意夸大保障范围，淡化除外责任，忽视售后服务，引发了大量的争议与诉讼，使众多投保人或被保险人事后大呼上当，为追求保费收入而以丧失诚信为代价以至于使公众对整个保险业失去信任，其后果是不可想象的。尤其是农业保险，农牧民是整个社会的弱势群体，又占总人口的大多数，一旦广大农牧民对保险有了负面认识，产生了抵触情绪，那么农业保险的发展将更加艰难。
　　（六）研究制定《农业保险法》或出台《青海省农业保险管理暂行办法》
　　农业保险需要法律的规范和帮助，在我国现有的法律体系中，还没有一部专门针对农业保险的法律、法规，农业保险的践行者承受着无法可依的现实。应尽快出台《农业保险法》，鉴于制定新法程序复杂，还有待时日，建议青海省可先行制定如《青海省农业保险管理暂行办法》等地方性法规，对农业保险双方的权利及义务、农业保险的性质、经营主体的组织形式、政府、监管机构在开展农业保险中所应发挥的职能和作用以及支持农业保险的资金来源等予以明确，以利于保护并促进青海省农业保险的健康发展。
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