析欧盟“第一汽车责任保险指令”

李青武

（北京建筑工程学院文法学院，北京 100044）

    ［摘要］欧共体部长理事会制定的《第一汽车责任保险指令》在强制汽车责任保险的实施、欧盟各国国家保险人局的建立、绿色保单制度的修正和成员国之间的合作等方面做出明确规定，便捷了交通事故受害人的索赔，强化了受害人利益的保护，同时推动了建立统一的欧洲单一市场进程。
    ［关键词］强制汽车责任保险；绿色保单；国家保险人局
    ［中图分类号］ F843 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）07-0092-03
    Abstract： “The First Car Insurance Directive” promulgated by the Ministerial Council of EU laid down specific provisions on execution of compulsory car liability insurance, establishment of State Insurers Bureau in EU member countries, amendment of the green insurance policy system, and cooperation between member countries. It facilitates claims by traffic accident victims, strengthened protection on victims’ benefits, and promotes the progress towards a unified European insurance market.
    Key words：compulsory car insurance; green insurance policy; state insurers bureau

    加强对汽车事故受害人的保护是汽车强制责任保险的永恒主题，它决定了汽车强制责任保险具有两个独特的性质：强制实行新的公共政策和显著的公益性［1］。不同的国家实现该主题的制度存在差异，这种差异因阻碍了欧洲经济共同体的建立而呼唤制定《汽车责任保险指令》，为《汽车责任保险指令》的出台和实施提供了可能。欧洲经济共同体部长理事会《第一汽车责任保险指令》（72/166/EEC）（以下简称《指令》）于1972年4月24日通过，并在1973年12月31日执行［2］。该《指令》全称是“关于协调成员国有关汽车民事责任保险及强制投保法的理事会指令”，尽管后来被不断修正和充实，但在当时为“实现商品、劳务和人员可以自由流动的彻底单一市场方面迈出重要一步”。［3］建立商品、劳务和人员可以自由流动的彻底单一市场虽是宏大的目标，但《指令》仍固守保护汽车事故受害人利益的永恒主题，并围绕该主题，加强欧洲经济共同体成员国间的汽车保险协作。当下中国正在进行的两岸四地间（中国大陆、香港、澳门和台湾）、中国与东盟及其他周边国家间的贸易，机动车发挥着重要的作用，客观上需要贸易主体间加强汽车责任保险协作。欧共体《指令》的具体制度为此提供了借鉴意义。
一、实施强制保险，凸显保护受害人利益的主题
（一）明确规定保障机动车事故中受害人的利益
国家对机动车进行边境控制是由于该领域内各国的要求不同造成的。一国对汽车实施更广泛控制的目的，是为了确保在该国驾驶并造成事故的人受到充分保险保障，以便承担当地法律规定的责任，因此，如果没有证据证明因使用汽车产生的责任已被承保，该车不得进入成员国内。《指令》解决的是一国对汽车实施更广泛的控制问题。该《指令》在序言部分开宗明义地规定：对机动车适用强制责任保险制度并进行边境控制的唯一目的是保障这类机动车事故受害人的利益。
建立欧洲经济共同体的目标是建立基本类似于国内市场的共同市场，实现该目标的必要条件之一是实现商品、劳务和人员的自由流动，这就要求放宽对汽车的绿色保险单证的检查。尽管建立欧洲经济共同体的目标宏伟，但《指令》仍把保护交通事故受害人利益放在首位。该《指令》序言部分规定：有条件取消对常驻①一个成员国内的、进入另一成员国的汽车的绿色保险单证的检查，可以通过下列方式产生作用，即六个②国家保险人局间签订的双边协议，据此每一个国家保险人局保证对下列赔偿请求进行赔偿，即根据国内法的规定，对在其领土内由任一辆汽车造成的损失或伤害，无论该车是否被保险。鉴于这种担保协定以所有的在共同体内旅行的成员国汽车被保险公司承保为前提，因此，每一成员国的国家法律规定的强制汽车民事责任保险，在整个共同体领土内有效。该《指令》规定的制度，可以拓展到在第三国常驻的汽车，只要该第三国与六个成员国的国家保险人局签订类似的协定。
［作者简介］李青武，中国社科院研究生院民商法学博士研究生，现供职于北京建筑工程学院文法学院。
（二）实施机动车责任强制保险
《指令》第3条第1款规定，承保民事责任的保险是强制的：每一成员国有责任要求汽车使用者投保下列责任，即在其本国和欧洲经济区其他地方内使用经常位于其本国境内的汽车引发的民事责任。第4条规定：每一成员国应采取所有有效的措施，确保常驻在其境内的汽车的民事责任受到保险保障。保险金额、保险期限和保险条件应根据这些措施确定。第6条规定：每一个成员国应采取适当措施，确保常驻在第三国的或在成员国非欧洲领土内的、进入欧洲经济共同体条约效力范围内的汽车，在其国内不得使用，除非这些汽车造成的任何损失或伤害，在整个欧洲经济共同体条约效力范围内被承保，并符合不同成员国关于汽车强制民事责任保险法的要求。第7条规定：1.每一辆常驻在第三国或在成员国非欧洲领土内的汽车，必须在进入欧洲经济共同体条约效力范围内的领土之前，提供有效的绿色保单或者边境保险证书，表明该车已根据第6条的要求承保。2.如果所有国家的保险人局各自根据其所在国家的强制保险法，担保解决由这类汽车在他们的领土内发生事故产生的索赔，那么常驻在第三国的汽车应被看作常驻在共同体内的汽车。
《指令》允许成员国规定免予强制保险的具体条件，只要被免予强制汽车保险的人引发的伤害在某种程度上得到赔偿方案的支持。英国《1930年道路交通法》首次规定强制汽车保险方式：采用存单和担保代替强制汽车责任保险的方式［4］。
（三）强制责任保险承保范围
《指令》规定，每一成员国应采取所有适当的措施，确保保险合同应承保:1．根据其他成员国生效的法律，在那些成员国内造成的任何损失或伤害；2．成员国的国民在欧洲经济共同体条约效力范围内的两国领土间直达旅行造成的任何损失或伤害，如果没有国家保险人局对所通过的领土负责时，应根据汽车常驻领土所在成员国国内有效的强制保险法的规定，承保该损失或伤害。［5］
（四）索赔程序便捷
为保护受害人利益，《指令》提供了便捷的索赔程序。《指令》规定，每一个成员国应确保在其领土内，由在另一成员国内常驻的汽车造成事故的情形下，国家保险人局应无歧视地履行第2条第2款第1项规定的义务，提供下列信息：1．汽车常驻地所在的地区，以及如果有的话，它的登记标志；2．车辆保险尽可能详细的情况，和对车辆管理人持有的绿色保单正常体现的信息一样，详细的程度应达到汽车常驻地成员国所要求的具体情况。每一个成员国也应确保保险人局把这些信息传递给汽车常驻地所在国的国家保险人局。
为取消汽车保险入境检查的规定，六个③国家汽车保险人局签署了协定，根据该协定，每个保险人局保证解决由常驻在欧洲经济共同体其他成员国内的汽车，在该保险人局的领土内意外发生的事故索赔。为执行该《指令》，国家汽车保险人局随后达成了各种双边协定，于1974年初开始生效，④1991年3月15日的《国家保险人局双边相互担保协定》进一步加强了这些协定。⑤根据1991年协定，事故发生地的汽车保险人局（处理局）必须调查所有事故，并且根据该国境内强制保险范围，处理任一索赔，无论该驾驶员是否实际参保。⑥处理局有权从曾向该车发放汽车牌照的成员国（是指汽车常驻地国）汽车保险人局（支付局）获得补偿⑦，即使在该成员国的汽车登记已在事故发生之前被注销。后来，《互相担保协定》被2002年5月20日制定、2003年7月1日生效的《局理事会内部规则》（the Internal Regulations of the Council of Bureaux ）代替。
二、废除入境汽车保险的制度性检查，加速人员与货物的流动
建立欧洲经济共同体的目标是建立基本类似于国内市场的共同市场，鉴于实现这一目标的必要条件之一是实现商品和人员的自由流动。为了实现该目标，欧洲议会成员国多次强调应采取措施进一步解放涉及人员和汽车在成员国间流动的规则。1968年6月21日的“委员会建议”，号召成员国只有在特别情况下，才对旅客及其车辆进行控制。该建议废除了海关的有形障碍，放宽了涉及旅行人员流动的法律，
① 72/166/EEC．Article 1.4．“汽车常驻国领土”是指汽车登记所在国的领土；或者汽车悬挂登记牌照的国家的领土（注：由《第二汽车保险指令》第4章增加）；或者在车辆不需要登记牌照、保险标记和特殊标记的情况下，对汽车享有保管权的且是永久居民的人所在国的领土。牌照是具有决定性的，因此，即使登记已被取消，汽车仍然被视为在发放牌照的领土内常驻。见判例344/82 Gambetta Auto SA v Bureau Central Francais［1985］RTR和判例64/83 Bureau Central Francais v Founds de Garantie Automobile［1985］RTR 142。
② 到1973年1月1日， 加入欧洲经济共同体后已变为9个成员国，即1951年以来的比利时、法国、联邦德国、意大利、卢森堡、荷兰和1973年以来的英联邦、丹麦、爱尔兰。见Council Directive 72/430。
③ 到1973年1月1日， 加入欧洲经济共同体后已变为9个成员国。见Council Directive 72/430．
④ 第一个协定肇始于《指令》出台前的1951年，支持最初的“联合国绿色保单方案”。实行《指令》之后，于1973年12月12日签订了一个协定，该协定签订于九个成员国保险人局与欧洲许多其他国家的保险人局之间。随后签订了一系列其他的协定，将该方案拓展到其他国家。
⑤ 附加在1991年3月30日《欧盟委员会决议》91/323/EEC。
⑥ 判例64/83 Bureau Central Francais v Founds de Garantie Automobile［1985］RTR 142.；判例116/83 Bureau Belge  des Assureurs Automobiles ASBL v Fantozzi［1985］RTR 225.
⑦ 在判例90/76 Van Ameyde v Ufficio Centrale Italiano di Assicurativa Aautomobilisti in Circolazione Internazionale［1978］RTR 8，欧洲法院认为，一国汽车保险人局承担赔偿诉讼请求的责任的事实并不证明，该保险人局采用拒绝将其任一职能交给他人办理（如对索赔进行调查）的政策的正当性，该政策违背了《罗马条约》第81、82条规定的竞争规则。
成为成员国迈向相互开放的国内市场和创造类似于国内市场条件的又一步。
每一成员国的民事责任规则不同，并且这种现状肯定会持续下去，这将导致外来车辆驾驶员将必须特地为了走访其他成员国而投保，并且在某些国家，法律要求这样的保险由当地保险公司承保。因此，为了在另一欧共体成员国使用汽车而获得保险的程序非常繁琐且成本昂贵。［6］
《指令》出台前， 1949年1月25日，联合国经济委员会内陆运输专门委员会欧洲交通运输小组委员会签订《第五号建议》，根据该建议，驾驶员经出示符合当地法律（是指东道国法律）要求的绿色保单①，将有权驾车进入任一成员国。绿色保单是由驾驶员住所地国汽车保险人局签发的文件，证明驾驶员已就在东道国引发的责任被承保，并且他的义务将由他住所地国保险人履行。保险人履行义务将由住所地国的汽车保险人局担保。绿色保单方案在原来的基础上有了很大的改进，因为它意味着可以从住所地国保险公司，而不是从当地保险公司获取保险。《指令》加强了绿色保单方案，并且在欧洲经济共同体内，废除了通过检查绿色保单方式进行的边境控制。
《指令》规定，成员国应避免对常驻在另一成员国领土的汽车责任保险进行检查。同样地，成员国们应避免对常驻在第三国领土的汽车，在其自另一成员国领土内进入他们的领土时进行汽车责任保险检查②。然而，成员国可以进行任意性检查。任意性检查往往局限于汽车发生事故或违章时，对该车辆进行的检查。
三、《指令》存在的不足
《指令》在保护汽车事故受害人的利益方面采取了积极有效的尝试。由于《指令》仅对达到的目的和取得的结果具有拘束力，而对于行为的形式和方法则不加限定。［7］此外，这是欧洲经济共同体在汽车责任保险协作方面的初次尝试，因此难免存在一些不足。《指令》第3条仅要求存在承保民事责任的适当的保险，没有打算协调成员国内民事责任基础或保险承保范围，以致欧洲经济共同体内强制保险范围差异巨大。此外，最低保险金额多少；在无法确认肇事驾驶员情况下，成员国如何协调保护受害人的措施；如何有效规制保险公司利用保单条件规则逃避保险责任；受害人的范围是否包括驾驶员及其家庭成员等，这些问题在《指令》中均没有做出有效的规定。因此，欧洲经济共同体成员国将不断更新、完善《指令》，就上述问题逐步做出明确规定。
［参考文献］
［1］邹海林．责任保险论［M］．法律出版社，1999：90-91．
［2］72/166/EEC．Article 8.
［3］Robert Merkin， Jeremy Stuart-Smith Q.C.， 2004．The Law of Motor Insurance， London Sweet & Maxwell， pp．15.
［4］Robert Merkin， Jeremy Stuart-Smith Q.C.， 2004．The Law of Motor Insurance， London Sweet & Maxwell，pp．17．
［5］72/166/EEC．Article 3（2）.
［6］Robert Merkin， Jeremy Stuart-Smith Q.C.， 2004．The Law of Motor Insurance， London Sweet & Maxwell， pp．16.
［7］刘兆兴．论欧盟法律与其成员国法律之间的关系［J］．环球法律评论．2006，（3）.
［编辑：李芳］
① 是指一国保险人局根据1949年1月25日联合国经济委员会内陆运输专门委员会欧洲交通运输小组委员会签订的《第五号建议》签发的国际保险证。
② 这里潜在的假设是，该车首次进入欧洲经济共同体成员国内，需对其进行任何必要的检查，并且，该车一旦位于欧洲经济共同体内，将被授予与在欧洲经济共同体内常驻的汽车可得的同等权利。见Robert Merkin， Jeremy StuartSmith Q.C.， 2004．The Law of Motor Insurance， London Sweet & Maxwell， pp．19．

（上接第86页）了“改革”的使命。如果说，“保险创新发展试验区”强调保险业的内部创新的话，“全国保险改革试验区”则更强调保险业与整体经济的关系，更多的需要考虑如何配合整体经济发展，发挥保险保障功能、资金融通功能、社会管理功能，服务经济。为此，滨海保险改革试验区的建设应该突出“改革重点”，明确保险业“综合配套改革”的创新特色。具体的，可以设立国家巨灾风险（地震风险）证券化中心；建立全民养老保险体系的商业化试点中心、全民健康保险体系的商业化试点中心，以及城乡一体化保险中心等等。［参考文献］
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［7］魏华林，孟龙.建设深圳保险创新发展试验区初探［J］.保险研究，2006，（12）.
［编辑：施敏］保险研究2007年第7期学会动态INSURANCE STUDIESNo.72007