我国存款保险制度的建立与实施研究①

李军伟 柏满迎 张迎斌

（北京航空航天大学经济管理学院，北京 100083）

    ［摘要］随着中国金融体制改革的发展深化，我国金融业已开始显现混业经营的特征，金融机构（主要是商业银行）的存款同时面临着一系列的风险。而存款保险制度无疑成为管理这类风险的有力手段。目前，我国实施存款保险制度的金融环境、存款结构、外部条件等方面基本成熟，理论上D-D模型也证明可行;但在实施过程中要注意加强社会信用制度和信息披露制度的建设，逐步实行与风险状况挂钩的差额费率，以尽量减少新的道德风险，并不断改善自身与外部条件，使之与整个金融体系协调并发挥其作用。
    ［关键词］存款保险制度；金融风险监管；D-D模型；道德风险
    ［中图分类号］F840［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2007）11-0024-04
    Abstract：Along with the development of the financial mechanism in China, the financial industry has been moving across each other′s borders, which is making the risk profile of bank deposits more diversified. The deposit insurance system is undoubtedly an effective tool to alleviate this situation. Currently, the environment for China to implement the deposit insurance system has almost matured in aspects of financial environment, deposit structure, and external conditions. It is also proved feasible by the DD model. However, in the process of implementation, we should pay attention to the construction of the social credit system and information disclosure system, gradually apply risklinked differentiated premium rate to reduce new moral risks. We should also continue to improve on internal and external conditions to bring out the role of the system.
    Key words：deposit insurance system; financial risk supervision; DD model; moral risks

    一、存款保险制度简介
    存款保险制度又称存款保护体系（DPS，Deposit Protection Schemes）,是有关保险机构强制或自愿地吸收经营存款业务的金融机构缴纳的存款保险费，一旦投保人出现经营危机或破产倒闭，由保险机构向投保人提供救援或直接向存款人支付部分或全部存款的一种机制。
存款保险制度1924年始于捷克斯洛伐克，但美国的联邦存款保险制度影响最大。1929年～1933年,美国出现了经济大萧条，在金融领域,一系列破坏性的大规模银行挤提使9 000多家银行破产，人民的生活水准急剧下降，到处是一无所有的贫民，公众对银行失去了信心。为保护存款人的利益及恢复银行的公正地位,1933年美国国会通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》，1934年1月1日成立了联邦存款保险公司（FDIC，Federal Deposit Insurance Corporation）。存款保险制度的成立抑制了社会公众的恐慌心理，银行倒闭的数量也大大减少，1933年的银行倒闭数量为4 000起，占同期银行总数的28.68%，而1934年～1940年的年均倒闭银行数量仅为47家，占同期银行总数的0.31%，甚至在1941年～1974年间，同一统计指标分别降为5和0.03%。20世纪80年代，美国处于经济衰退阶段，利率上升，管理松懈，结果在1980年～1994年间有2 900家金融机构倒闭。此后国会通过了几项法令来改善金融环境，结果自1995年～2004年仅有159家倒闭。
实践证明，FDIC的创办是成功的，在以后的50年中，美国的金融是稳定的，公众对金融系统抱有很强的信心。
美国存款保险制度的成功经验对其他国家起到了积极的影响，自1960年土耳其建立了“银行清算基金”、1962年印度成立了存款保险及信用保证公司后，到目前为止世界上已有122个国家建立了存款保险体系。尽管理论界反对建立存款保险制度的声音依然存在，但它在维护存款者的信心及保护金融秩序方面所起的作用却是有目共睹的。
二、我国建立存款保险制度的现实迫切性和必要性
（一）变动中的金融形势的迫切要求

［作者简介］李军伟，北京航空航天大学经济管理学院博士研究生；柏满迎，博士，北京航空航天大学经济管理学院副教授；张迎斌，北京航空航天大学经济管理学院工商管理硕士，现供职于中国人寿保险股份有限公司个险部。
2006年12月11日以后，我国金融业加入WTO后的5年保护期已经到期，国内的四大国有银行、十大商业银行和众多的金融机构与经验丰富、资金雄厚的外资银行竞争的时代拉开了序幕。考虑到竞争没有地域和经营范围的限制，以及竞争的激烈程度和我国诸银行特别是中小银行的实际情况，无论是出于对存款人的保护，还是维护金融体系的安全和稳定，我国都应该根据实际情况，充分吸收和借鉴国外成功的经验，建立我国的存款保险制度。
（二）银行存款结构变化的客观要求
现阶段我国银行吸收的存款种类有城乡居民存款、企业单位存款、机关团体存款、农业存款、信托存款和其它存款等，改革开放20多年来存款形势发生了巨大的变化。我国居民储蓄存款在1979年～1990年间，总额呈现大幅递增趋势，1990年的储蓄存款规模是1979年的28倍，其在各项存款总额的比重也由1979年的13%上升为1990年的47%，短短10年间增加了两倍多。在1991年～2005年间，呈现出较稳定增长的势态，尽管相对比重在50%左右波动，但由于存款总额的不断迅猛增长，2005年居民储蓄存款的绝对数达到141 051亿元，是1990年规模的18倍。同时考虑企业存款的因素，1990年为3 998亿元，两者之和占存款总额（16 838亿元）的71%，而到2005年企业存款达96 144亿元，两者之和占存款总额的比重达到78.5%。从历史数据来看，这一比例在84%～91%之间变动（见表1）。
对于广大居民来讲，他们绝大多数把资金存到银行而不是从事其它投资方式。总而言之，只有存入银行才是最安全的，但从未考虑到风险问题，即使利率降至最低水平（年利率1.98%还要扣除利息税），仍然痴心不改。而这些钱是他们平时省吃俭用节省下来用于子女上学、买房、防病养老、应付突发事件的资本，一旦这个保障受到损害或失去，对这个家庭来讲，将是个灾难性的打击。另一方面，从经历过金融危机的国家来看，这些居民储户往往容易受传言影响出现“羊群效应”，引发挤兑风潮，进而极可能出现“多米诺骨牌”现象，使得个别银行的危机引发连锁反应，导致整个银行业动荡，动摇整个银行系统的稳定。
对于企业来讲，没有保障的存款一旦受到损害，后果甚至比储蓄存款受到损害要严重得多。如果企业缺乏流动资金、技改资金等，首先是企业不能正常运转，没有产出，职工不能安心工作，他们的生活得不到保证，随着事态的扩展，可能引起社会动荡，甚至影响政治稳定。因此，保护居民和企业储户的利益，意义重大，我国很有必要建立存款保险制度。
（三）各类银行的实际情况使然
目前，全世界已有67个国家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。根据中国人民银行存款保险课题组的研究结果，我国属于实行隐性存款保险的国家。隐性存款保险制度是造成我国银行业，尤其是四大商业银行不良贷款增量居高不下的一个非常重要的原因。更为严重的是，因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠隐性存款保险制度自身即不断向银行注资来解决，从而使政府实施这项制度的成本越来越高。我国政府对所有银行存款提供担保，这助长了各银行不注重贷款风险的作风。银行一旦陷入困境，央行将独家承担最后贷款人和救援者的责任，这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上，央行其实是无力担此重任的。四大行的股份制改造的信用保障不充足，央行不可能再像以前那样提供无限的再贷款供给。那么，四大国有银行必须“断奶”，即进行股份制改造，
1979年～2005年中国金融机构存款变化统计
表1（单位：亿元）
年份各项存
款总额居民储
蓄存款企业存
款总额19792 162.60281.00468.9019802 624.26399.50573.0919813 075.25523.70701.4619823 490.14675.40782.7819833 966.04892.50921.6519845 079.511 214.701 414.3119856 340.871 622.602 071.5319868 205.972 237.602 643.3619879 976.173 073.303 125.55198811 541.253801.502 936.58198913 617.905 146.903 084.85199016 837.887 934.203 997.68199120 613.909 107.004 918.10199224 269.0611 545.406 815.77199334 194.6214 762.407 671.62199440 502.5021 518.8013 279199553 882.1029 662.3017 323.80199668 595.6038 520.8022 451.20199782 390.3046 279.8028 656.30199895 697.9053 407.5032 486.601999108 777.9059 621.8037 182.402000123 804.4064 332.3844 093.732001143 617.1773 762.4051 546.632002170 917.4086 910.6060 028.572003208 055.60103 617.7072 487.102004262 740119 555.4084 669.502005302 042.80141 051.0096 143.70资料来源：根据历年《中国统计年鉴》的数据整理而成。
①本项目得到国家自然科学基金资助，项目号：70571004。
成为真正独立的现代公司治理结构的商业银行，国家信用不再担保银行债务，风险必须由自身承担。若没有存款保险的支持，这种独立只能是神话。
大力发展中小型银行是打破国有银行一统天下、保持我国金融体系的独立性和民主性的唯一途径，而制约其发展的瓶颈是资本量小，信誉不足，风险较大，大家不愿意把养命钱存到一个名不见经传的小银行里，万一倒闭就会血本无归。离开了广大储户的支持与厚爱，没有了存款来源，谈何扩大规模，发展壮大更无从谈起。换句话说，存款保险制度是促进其发展壮大的一条生命保险绳，也是避免人们“谈小色变”的心理保障。
（四）外部环境条件基本成熟
近年来，为保证我国宏观经济的快速发展，一系列的外部环境得到了极大的改善。首先，法制化进程有了较大的发展，诸如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《金融许可证管理办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《商业银行内部控制指引》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《担保法》、《信托法》、《合同法》、《公司法》等一系列金融法规的出台为银行的经营做了政策性的指导；银监会、保监会、证监会的成立使商业银行的经营管理有了明确的主管机构；中国银行业会计准则不断改进，银行机构的会计处理得到规范，信息披露质量和透明度也显著提高；国家征信体系正逐步建立完善，信用环境逐步净化等等。
另外，国家金融管理高层也在为存款保险制度的论证和实施作积极的准备。2003年，中国人民银行成立了存款保险研究课题组对此作专题研究；2005年4月，中国人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据。
三、存款保险制度实施的理论支持
现代金融学中对银行的特殊功能、存款保险的作用等相关问题提及最多的是戴蒙德－迪布维格银行挤兑模型（DiamondDybvig模型，简称DD模型），该模型较好地解释了银行作为流动性保险的制度安排而存在的必要性以及银行挤兑的必然存在。
模型假设：
1．在有三个时期（T＝0,1,2）和一种商品消费的条件下，有相同的消费者在T＝0时各拥有1单位的初始资源禀赋；到T＝1时，类型1消费者消费的概率为P1（0＜P1＜1），到T=2时，类型2消费者的概率为P2（0＜P2＜1），且P1+P2=1。
2．C1和C2分别为T=1和T=2时期的消费，类型1消费者的效用为u（C1),类型2消费者的效用为ρu（C2),ρ为折现因子（ρ＜1）；假定消费者有相同的期望效用函数：U＝P1u（C2)+P2ρu（C2),其中u满足：u′（Cn)＞0，u″（Cn）＜0，n=1,2.即边际效用为正且递减。
3．1单位资金若不投资，则在T=0,1,2时期的价值均为1（收益率为0）；若用于投资，到T=2时的价值为R（R＞1),但T＝1期间变现，则只能收到L（L＜1＜R）。
消费者在三种假定的情形下于T＝0时进行投资决策：自给自足情形、存在金融市场情形和集中行动情形。
（1）自给自足情形下的资源配置
设消费者在t=0时的投资水平为I，剩余资源用于存储，由于消费者之间没有交易，故预算的约束条件为：C1=LI+1-I
C2=RI+1+I，消费者最大化其期望效用，则投资水平I1,消费水平C11,C12为满足maxU=P1u（C1)+P2ρu（C2)，s.tC1=LI+1-I
C2=RI+1+I的解，因为L＜1＜R,所以有C11≤1,C12≤R,且至少有一个不等式严格成立。
（2）存在金融市场交易的资源配置
假设在T＝1时期开放一债券市场，该债券赋予持有者在T＝2时一个单位商品的索取权，令交易价格为P，则有预算约束条件：C1=PRI+1-I
C2=RI+（1-I）/P,解最优化问题：maxU=P1u（C1)+P2ρu（C2),s.tC1=PRI+1-I
C2=RI+（1-I）/P,再加上市场均衡条件：P1RI=P2（1-I)/P,可得P＝1/R，投资水平I2＝P2，消费水平C21＝1,C22＝R。
显然存在金融市场交易时的资源配置优于自给自足情形下的资源配置，金融市场的存在保证了投资决策的有效性，从而提高了消费者的事前期望效用。
（3）集中决策情况下可以获得对称最优配置
在消费者集中行动时，预算约束条件变为：P1C1=1-I
P2C2=RI，则投资水平I3,消费水平C31,C32为满足maxU=P1u（C1)+P2ρu（C2),s.tP1C1=1-I
P2C2=RI的解，根据一阶条件：
-u′（C31)+PRu′（C32)=0,除非是满足u′（1)＝ρRu′（R)的特殊情形，否则C21,C22都不满足一阶条件。这表明集中行动的资源配置优于金融市场交易时的资源配置，集中行动能够实现资源的对称性帕累托最优配置，原因是通过集中行动实现了流动性的完全保险，从而使流动性风险得到了最佳分担。
银行正是这种集中行动方式的具体实施者。它提供存款合同吸收消费者的资金，将其中一部分（P1C31）以流动性储备的形式保留以满足第1类消费者在T＝1时的提款要求，剩余部分则用于长期投资。存款合同规定T＝0时收到的单位存款，可在T＝1或T＝2时分别得到C31、C32数额的提款，假设满足激励相容条件：C31＜C32，否则第2类消费者会选择在T＝1时期提款，然后保存商品至T＝2时期消费，以获得更高的效用。
正常情况下，绝大多数的经济行为都以追求利润，实现资产增值为目标，而不愿亏损。但如果经济运行中出现了“经济波动”，使某个客户意识到银行经营出现了问题，其他客户会在T＝1时期抽回投资，那么该客户的最佳策略也是抽回投资，以免独自承受损失，这就是现实中造成许多银行倒闭的挤兑风波的根源。
综上所述可以看出，DD模型包含了三个观点：一是银行可以通过吸收活期存款，为那些需要随时消费的人们提供更好的风险分担的职能；二是活期存款会在特殊情况下引起挤兑现象；三是众多银行的挤兑将引发大规模的经济问题。它从另一个角度说明了存款保险制度的重要性。当参加存款保险的银行资金周转困难、出现支付危机或破产倒闭时，按照合同规定，投保银行可以从存款保险机构取得资金救助或得到存款理赔，从而使存款人的利益得到最大限度的保护，即具有克服金融体系的脆弱性、防止银行挤兑、增强银行流动性等功能。
四、我国实施存款保险制度的建议
由于我国信息披露机制尚不健全，银行和银行债权人之间、监管机构与被监管机构之间严重的信息不对称。在坚持社会稳定优先的条件下，优胜劣汰机制是无法真正落实的。但有效和可靠的存款保险制度的建立和实施必须以一系列相关条件的成熟为前提，然而在这所有的条件都成熟后再实施也不切合实际，因此，为了建立有效的金融稳定机制，提出如下建议:
（一）中国建立并实施显性存款保险机制，国家和政府应当从银行资本补充环节中完全退出，由国家出资明确建立强制性的公共存款保险机制，存款保险应该覆盖所有的存款性金融机构。
（二）金融机构定期向存款保险机构缴纳保费，费率应当与金融机构的风险状况和资本充足率挂钩，实行差别费率；对存款人实行限额赔付，赔付标准应高于国际上的经验数据，以确保当个别存款类机构倒闭时，绝大部分的存款人都能得到全额赔付。
（三）防止新的道德风险产生。存款保险制度的最大问题是道德风险。在没有存款保险制度的情况下，当银行经营不善或投资项目风险高时，其债权人（主要是存款人和其他银行）会提高风险溢价水平，从而提高银行的筹资成本，限制银行进行高风险经营的能力。在存款保险制度存在的条件下，这种约束银行经营风险的市场机制消失了。因此参保的范围应仅限制在居民储蓄存款即以实名存入金融机构的本外币储蓄存款，而其它的高息存款、抵押存款、大额可转让定单、企事业单位存款、同业存放存款、财政性存款都不在存款保险之列。因为如企业存款和贷款的关系非常复杂，且其贷款可以转化为存款，为其提供保险，无疑会助长其冒险经营，从而产生新的道德风险，次级债也应该被排除在存款保险体系之外。
（四）制定并根据实际情况修订存款保险的法律法规。首先，用法律形式明确制度的基本事项，包括：职能、权利、运作方式；存款保险基金的设立、基金来源、管理方式；对出现问题的金融机构的处理方式，以及赔付等；其次，在运行实施过程中要不断推进存款保险制度的改革，以适应具体情况的变化；再次，信息披露制度和社会信用制度的建设也要与其匹配。
目前，我国一直实行的是隐性的存款保险制度，这种制度已不再适合我国金融业的发展。从经济形势、存款结构、银行的实际情况、基本成熟的外部条件及理论支持等角度出发，我国应该在借鉴各国经验的基础上，结合我国的具体情况，制定出一套完备的存款保险制度；另一方面，在实施过程中，要加强相关的信息披露制度和社会信息制度的建设，把存款保险制度放入一个完整的系统中，才能使其发挥出应有的效力和作用。
［参考文献］
［1］Michael Zamorski.Deposit Insurance:the U.S.Experience, A Collection of Papers Presented at the International Forum on Deposit Insurance.
［2］George Pennacchi.Deposit insurance,bank regulation,and financial system risks, Journal of Monetary Economics 53 （2006)1-30.
［3］Demirgü，Ash and，Enrica Detragiache.Does Deposit Increase Banking System Stability? An Empirical Investigation.Journal of Monetary,Economics, 2000,Vol.30.
［4］Garcia，G.1996.Deposit Insurance:Obtaining the Benefits and Avoiding the Pitfalls.IMF,Working Paper.
［5］Wai Sing Lee，Chuck C.y.Kwok.2000.Domestic and International Practice of Depoit Insurance:a Survey,Journal of Multinational Financial Management 12.
［6］罗滢.存款保险：理论与实践［M］.社会科学文献出版社，2005.
［7］韦玉刚.目前中国不宜建立存款保险制度.金融论坛,2005，（3).
［8］邓红霞，崔建华.存款保险与银行业稳定性分析.经济科学，2003，（4）.
［9］魏志宏.存款保险制度的国际规范与指导原则.国际金融研究，2004，（3）.
［10］张桥云.存款保险制度［M］，西南财经大学出版社.1997.
［编辑：郝焕婷］保险研究2007年第11期产险论坛INSURANCE STUDIESNo.112007